新加坡人民行动党制度化反腐的经验与启示

朱 立

(青岛大学 政治与公共管理学院, 山东 青岛 266071)

摘 要:新加坡人民行动党是其建国以来唯一的执政党,他们在建设法治国家的过程中,健全了系统的反腐败机制,实现了用制度约束执政党运用公权,遏制了多党制条件下的腐败问题。人民行动党防止和惩治腐败的制度和机制建设的宝贵经验对于我国目前的制度反腐有着积极的借鉴意义。

关键词:新加坡;人民行动党; 《防止贪污法》;贪污调查局;制度反腐

中图分类号:D73-34 文献标识码:A 文章编号:1005-7110(2017)04-0063-06

人民行动党自新加坡独立后至今一直是执政党。五十多年来带领新加坡从一个经济落后、族群乱象、腐败丛生的弱小之国发展成为今天的社会和谐稳定、环境优美的现代化发达国家。多年以来在“透明国际”的全球廉洁排行榜上名列前茅。李光耀生前曾经说:新加坡的今天,是多年法治的结果[1]。新加坡人民行动党执政以来,建立健全了一整套反腐败的制度和机制,最大限度地减少了由于体制缺陷和制度漏洞所产生的各种腐败现象,非常值得我们学习研究和借鉴。

一、依法反腐的制度建设

腐败问题是人类政治文明发展过程中的问题。古今中外,不同国家在不同发展阶段的表现不同而已。各国执政党和学界致力于治理腐败问题的对策研究由来已久。美国著名政治学家塞缪尔·亨廷顿认为,所有国家都存在着腐化,腐败“是国家官员为了谋取个人利益而违反公认的准则的行为”[2](P54)。美国政治学家海登海默更加明确指出“腐败就是运用公共权力来谋取私利的行为”[3](P18)。新加坡前总理李光耀也认为腐败的本质是以权谋私。他领导的人民行动党执政初期,新加坡腐败现象泛滥,政府部门尤其是警察执法过程中贪污受贿行为屡禁不止,对社会造成严重威胁。人民行动党深刻认识到产生腐败的根源是权力的滥用。如何限制和制约权力的滥用,新加坡人民行动党在实践中认识到只有通过法治的方式才能有效的治理腐败,必须把公共权力限制在法定的范围内,才能防止权力的滥用。所以,依法治国的制度建设是实现对公共权力有效制约与监督,防止和惩治腐败的最核心的问题。

(一)以权力制约权力的基本制度架构

新加坡人民行动党在反腐败的历程中,通过不断的探索和实践认识到要从根本上遏制腐败的蔓延,必须依法治腐,而依法治腐的前提是建立健全把权力关进笼子里的制度架构。因为制度建设最核心的问题是如何防止公共权力滥用而导致的专制与腐败;制度建设最实质的意义是权力结构设置的科学性、严谨性、合法性问题。因为权力具有扩张性、支配性的特点,没有监督和制约是危险的。英国思想家阿克顿勋爵在《自由与权力》中指出:“权力导致腐败,绝对的权力导致绝对的腐败”[4] (P342)。可见,权力本身就具有导致腐败的基因。因而,必须对权力加以限制。

理论上说,作为规则的制度是权力运行的边界,只有用制度监督、规范、约束、制衡权力,才能保证权力不被滥用,保障权力发挥其应有的力量。法国政治思想家孟德斯鸠说,“一切有权力的人都容易滥用权力”[5](P154)。对此,他提出了分权制衡的制度设计原则,指出要防止权力腐败,必须以权力制约权力,形成使各种政治力量即相互配合又相互制约的制度。从制度设计的技术角度理解,制约权力的前提条件是分散权力,把国家权力分为各个部分并使各个权力机构之间的权力相互监督和钳制,构筑一个防止权力滥用的制度架构,才能最大限度遏制权力腐败,才能最大程度上保障公民权利。邓小平同志曾经深刻地指出:“制度好可以使坏人无法横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面”[6](P333)。所以,制度是实现权力平衡关系最科学有效的措施。

新加坡独立后,人民行动党首先在国家层面上把“权力关进了制度的笼子里”。他们用宪法实现了对权力的分散与约束。1965年颁布的新加坡宪法规定,国家权力由总统、议会、总理领导的政府和司法机关共同掌握。议会主权下的总统、总理权力相互制约。宪法规定国家的行政权力属于总统,总统是新加坡的国家元首,由议会选举产生。并由总统任命议会多数党议员信任的议员为总理即政府首脑,由总理提名任命政府内阁成员。但是总统根据宪法或任何法律行使其职务时,应依照内阁或在内阁一般领导下的部长的咨询意见行事,可见总统没有实权,是虚位的总统。国家的行政权实际上属于总理及其领导下的政府内阁。政府内阁集体向议会负责,议会监督政府,有权对政府官员提出质询,有权弹劾总理。议会实行一院制,议会与总统共同行使立法权。司法权由最高法院及其下属法院独立行使,总理和政府无权干预司法。这种制度设计,把国家权力分为立法、行政、司法三部分并分别由议会、总统和总理及其领导下的政府机关、法院掌握。各项权力之间实现了有机的制约。用制度实现了对统治者的驯服。新加坡建国五十多年,没有一位总统、总理能够滥用职权。政权稳定,政治清明,社会才蓬勃发展。事实证明制度是最有效地制约权力的笼子。

其次,在政府层面上,人民行动党的政府组织架构简单明了,总理领导下的政府行政权力的分配经过多次改革趋向合理,各个政府职能部门依法执政的规则明确,部门之间的权力互相制约,有效的防范了公权的无序和滥用。人民行动党逐步解决了多党制条件下制度性腐败的问题,制度原则符合社会普遍的正义,制度目标和目的明确,制度形式完善,用制度的笼子制约了滥用权力导致的专制和腐败,人民行动党才得以长期执政。

(二)以法律限制权力腐败的制度构建

依法治国是现代国家政治文明的主要表现形式。实践证明,人治与权力滥用总是结伴而生。所以,要有效的防止权力滥用导致的腐败,必须放弃人治,厉行法治。法治就是根据法律治理国家,法律的终极意义是限制和裁决各类主体的行为,是公民或组织行为的最终导向和司法活动的唯一准绳,更是遏制腐败的制度措施。法治的推进需要有体系完备的法律制度。建立健全一整套以法律面前人人平等和司法独立为原则的法律制度体系是保障法治的基础。但若只有法制,没有法律至上、限制公共权力和保障民主、自由、平等、权利等观念支撑,法治亦无法达成。发达国家近代几百年的实践经验证明,构筑良善的国家各项法律和法律保障机制是法制建设的基石。法治推进的另一个影响因素是治理的主体,也就是法治推进的主体。治理主体从广义上说是社会的全体公民,但在实际的社会生活中,依宪执政、依法执政的执行主体是指执政党。由于新加坡自建国以来一直是由人民行动党执政,因此新加坡法治化的制度建设的推进主体是人民行动党。人民行动党的法治思维和法律制度建设是借鉴了西方发达国家的现成的经验,同时又植根于新加坡多元文化的土壤之中。其法律体系基本延续了英国法的传统,当然也包含着中国古代儒法思想的元素及马来人的习惯法等多元化的因素。新加坡崇尚“法律之上没有权威,法律之内最大自由,法律面前人人平等”的法治理念。大到国家制度、族群关系,小到行政规范、邻里关系,都制订了详细且极具操作性的法律条文,让法律成为规范社会关系、调解社会矛盾的主要手段。健全的法律制度为依法反腐提供了保障。

亚里士多德指出:“法律即秩序,良好的法律就是良好的秩序。”新加坡是世界上公认的法治社会、清廉国家,其根本原因在于它建立了一整套严谨而规范的法律制度。新加坡法律凸显出严密、具体、全面,不留任何缝隙和死角,可操作性强的特征。由立法和司法的各项具体规则构成的法律体系化、法典化程度高。其法律包括宪法、法令、法规和附属法规。宪法具有至高无上的地位,任何法律、法令、法规都不得与宪法相抵触。法令、法规是议会所制定。附属法规是部长和其他机构在有关法令的允许下,为特定目的制定的条规或条例。法律调整范围之广,是世界罕见的。民法、商法、刑法、诉讼法、投资法、金融服务法、税法等系统而完善。涉及到日常生活规则的法律更是细致入微。例如,随地吐痰,最高可罚1000新元,在电梯里抽烟罚款500新元,在公共汽车里吸烟罚款1000新元,上公共厕所后不冲水罚款500新元,过马路闯红灯罚款200新元等等[7](P279)。

新加坡也以法律严厉而著称,也是当今世界上仍然保留鞭刑的少数国家之一。法律规定,法院对犯有强奸、严重伤人、破坏公物等社会危害较大的罪行的犯人,判以鞭刑。一名罪犯最多可被判24鞭。李光耀生前在接受中国中央电视台记者采访时曾谈到鞭刑,他说:“我们知道有时候把人关在监狱里,也于事无补,他不会因此而改过自新……但是如果你鞭打他,他知道他的屁股将会承受痛楚,在一个星期内都没有办法好好坐下,那他就会三思而后行”[8]。鞭刑是新加坡按本国的国情制定的法律,表达了新加坡司法的理念,那就是“惩戒是必须有效的”,只有有效的惩戒,才能达到“惩小恶、戒大恶”的目的。

依法治国的制度建设,如果缺少法的精神做支撑,没有对法律尊严的敬畏,法治是难以实现的。尤其是新加坡这样一个多族聚居的国家。人民行动党执政以来,通过各种渠道广泛宣传法制。在上个世纪80年代就对儒家传统的忠孝仁爱礼义廉耻进行了重新解释,强调族群一体化,提出“一个国家,一个民族,一种命运”的口号,反复宣传祖国感情,要求人人认识到自己是新加坡人,就要遵守新加坡的法律。今天法律至上成为新加坡人深入骨髓的观念意识。严格遵守公共秩序和道德规范,自觉维护制度规则的权威已经成为新加坡人的生活习惯。

为建设高效廉洁的政府,新加坡人民行动党在国家基本法律制度健全的基础上,又制定了一系列规范国家公职人员行为,防止和惩治腐败的具体法律。1960年颁布实施的《反腐败法》成为整个国家反腐败法律体系的核心。这部法律目前已修订过14次,为相关的反腐败具体规则提供了纲领性指导。这部立法严谨、详细、具体、全面,把肃贪倡廉的各项活动纳入调整的范围[9]。人民行动党还制订了《没收贪污贿赂利益法》《防止贪污贿赂法》《财产申报法》等。《没收贪污贿赂利益法》对贪污贿赂所获得的不正当的利益进行明确的定义和评估,对应当没收的非法所得财产的条件和范围以及财产没收的程序等都做出详细的规定,对贪污腐败进行严格的经济惩罚。《财产申报法》要求公务员每年7月1日填写个人财产申报表,必须向有关部门申报自己和配偶的财产状况,包括动产、不动产、贵重首饰、银行存款等。如果被政府聘用后,必须首先申报自己和家庭成员的所有不动产和收入投资利息等。以上反腐败的具体法律与新加坡《宪法》《刑法》等共同构成了新加坡反腐败严密而规范的部门法,为限制公权,惩治和预防腐败提供了有力的法律依据。最大限度的减少了由于制度漏洞而导致的腐败。

(三)监督防范权力寻租的制度措施

历史的经验表明,预防腐败比惩治腐败更加经济且有效。意大利著名法学家贝卡里亚说“预防犯罪比惩治更高明,所有腐败犯罪的人,在他腐败的时候首先想到的是自己会不会被发现,而不是会不会被惩处”[10](P119)。本着预防为主的原则,执政的新加坡人民行动党为防止公务员滥用公权制定了一系列的公务员守则和条例。《公务员守则和纪律条例》要求公务员每天必须写工作日记,记录本人的各项活动,主管单位的常任秘书定期检查其记录内容,发现问题立即送贪污调查局核实。还要求公务员不能接受礼品馈赠。如果因为公务接受的礼品必须报告,礼品价值超过50新元必须交公,如果想要保存礼品,必须按照专人估价购买,否则视为贪贿而受到严惩。公务员不许接受宴请,不能向下属借款,不准去红灯区。原则上限制公务员兼职、买股票、投资等商业活动。同时还特别规定,如果公务员所欠债务已经超过三个月的工资总和,必须向其所属部门常任秘书报告,如果谎报,一经核实轻则受到纪律处分,重则开除。新加坡公务员,有钱要申报,没有钱时也要报告,目的是防止公务员为摆脱困境利用职权谋取利益的犯罪。

作为执政党,新加坡人民行动党十分重视反腐败的各项配套制度的建设。例如政务公开制度和公积金制度。政务公开是制度反腐的有效措施。因为腐败的形成与权力垄断、暗箱操作有直接的关系,没有公众参与与监督,权力寻租现象就很难得到遏制。人民行动党通过建立透明政府,把政府变成了“玻璃缸里的金鱼”。政府积极推行电子政务,增加执政透明度、即降低行政成本、又提高办事效率,有效的遏制了权力寻租导致的腐败。

新加坡的公积金制度规定,公务员任职期间,奉公守法、廉洁从政,退休时就可以领到保障晚年生活的公积金,公积金总额大约有80~90万新元,相当于400~500万元人民币。一旦有贪腐犯罪行为,则公积金被全部没收。所以,公务员会慎重考虑自己是否要冒着失去这笔可观的公积金的危险去贪污受贿。公积金制度十分有效的达到了预防腐败的目的。

二、强有力的反腐败机制建设

新加坡人民行动党的反腐奉行“让腐败者政治上身败名裂,经济上倾家荡产”的原则。对腐败犯罪,采取的是“零容忍”的态度。轻罪重罚,保证制度执行的威慑力,是新加坡人民行动党反腐败的机制建设的特点。公务员利用职权的犯罪一经立案查处,就会由检察官移送法院,依法审判。新加坡司法突出了执法权的独立性特征。执政党和政府官员无权干涉司法事务。新加坡的法院系统由两级法院、三个审判层级组成。初级法院和最高法院包括初级法庭、上诉庭和高等法庭。法院组织架构简单,职责明确,在执法中遵循四项基本原则:法律面前人人平等、法律面前人人自由、法律外面没有民主、法律上面没有权威。公正司法是新加坡人民行动党依法反腐的机制建设的铁律。新加坡独立的反腐败执法机构——贪污调查局的设立与运作的实践充分验证了反腐机构的重要性和显著效果。

(一)贪污调查局

新加坡人民行动党在强化反腐败的制度建设的过程中,十分重视确保反腐败执法机构的独立运作。举世闻名的贪污调查局就是由总理直接授权独立调查腐败犯罪的主要机构。该局垂直隶属于总理公署,局长由总理提名,总统任命,对总理负责。作为反贪污贿赂的执法机构,该局的主要职能是受理举报、查究贪污贿赂行为、教育和预防腐败。贪污调查局每年受理举报案上千件,一经审查认为可能涉嫌犯罪的则立案调查,对署名检举人依法给予严格保护。可以在没有逮捕证的情况下,拘捕涉嫌贪污受贿的嫌疑犯。以《防止贪污法》为依据,有权没收贪污犯罪的全部贿赃。该局调查的领域不仅包括国家公职人员的公共行为和私人行为,而且还包括对政府工作流程的调查。此外,对于新录用的公务员和即将晋升的公务员,贪污调查局还会进行彻底的调查审核。上至政府部长,下到普通警员,不论是否受到举报,都有权进行秘密跟踪,观察监视其日常行为是否违法违纪。同时贪污调查局也承担教育和预防腐败的职责,通过举办讲座、印发宣传手册等方式,对公务员进行防腐教育。

目前,贪污调查局分为行动部和行政与特别支援部。人员精干,素质觉悟高。有专职调查官100人,他们都是经过严格的考试审查择优录取的,他们的使命和宣言是“通过迅速和肯定、坚决但公正的行为取缔贪污罪行”[11](P114)。对于署名和投诉、举报,贪污调查局必须在一周内给予正式答复,立案后48小时内开始调查,3个月内调查完毕。可见,行动的高效率是贪污调查局工作作风的突出特点。该局独立执法,不受任何部门机关的干预。在反贪过程中可以不用警察局的力量,独立实施侦查和立案。贪污调查局成立以来查处了包括房屋发展局主席陈家彦、国家发展部长郑章远、商业调查局局长格林奈等政府高官的贪腐案件,极大地惩罚了犯罪,树立了国家政府的廉洁形象。同时,贪污调查局的权限也受到总检察署的制约和监督。《预防腐败法》规定,贪污调查局对腐败犯罪进行追诉必须经过检察官同意,在行使财产调查权时必须要有检察官的书面命令,以此保障贪污调查局本身的公正执法,防止执法机构滥用权力。

(二)审计署和商业事务局

新加坡人民行动党在建立健全反腐败各项法律制度,设立独立执法的贪污调查局的同时,十分注重反贪机构的配套建设。审计署和财政部下设的商业事务局也具有反贪的执法职能。审计署每年对政府各部门、法定机构、政联公司进行独立审计,以判定其部门工作程序和工作内容是否合法。审计署独立客观行使审计职权,工作不受其他政府部门干预。署长有总理任命,总统批准。与贪污调查局密切配合,在打击腐败犯罪过程中起着重大作用。商业事务局的宗旨是维护商业和金融市场的信誉,保护投资人的合法利益。该局也有独立行使的调查权,及其逮捕涉嫌犯罪人的权力。

由此可见,新加坡人民行动党反腐败机构的整体设计缜密而完备,全方位立体化的铲除权力腐败滋生的土壤,限制了腐败生成的空间。证明人民行动党的集体智慧和执政理念的现代化特征。

三、经验与启示

新加坡是华人占多数的国家,中华民族传统的政治思想和文化影响广泛而深入。华族祖先的政治文化推崇人治和德治,行为倡导中庸,宗法思想和人情观念主导社会生活。人民行动党也是以华人工会组织为基础的政党。在执政的初期他们就充分的认识到自己国家的性质与西方国家的不同,制度建设不能照搬西方的模式。李光耀在回忆录里说道:“我们厌恶许多亚洲领导人身上的贪婪、腐败与堕落,我们有深深建立廉洁高效政府的使命感”他说,“处于现代化进程中的国家,首要问题是建立一个合法的公共秩序”[12](P182-184)。所以,人民行动党根据新加坡城市国家的国情,设计了以上制约和监督权力腐败的制度和机制,同时也十分注重在党的思想上树立不能腐败的意识。人民行动党加强执政党的自身建设,坚持从严治党的原则,制定了党内的根本法规《新加坡人民行动党章程》,对党的组织和纪律作出明确规定。强调人民权利至上,任何个人和党派的意志不能凌驾于人民利益之上。党内要做到思想和步调一致,保证一切为人民服务的宗旨落到实处,为党风廉洁提供了根本遵循。人民行动党的党风廉洁教育成功重塑了新加坡的社会政治生态。党的领导以身作则,廉洁奉公,自觉接受监督的良好作风也带动了社会廉洁风气的形成。

综上所述,新加坡人民行动党反腐败制度和机制建设的经验和启示是:

第一、科学合理的构建权力结构框架,以权力制约权力的制度能够有效的防止遏制权力扩张和滥用导致的腐败。尤其是在国家和政府层面,建立制约一把手权力过大且缺乏监督的制度至关重要。反腐败的基础性制度建设要符合国情,制度设计的理念、目标和目的要从实际出发。习近平总书记反复强调要根据中国特色社会主义的理论与实践决定改革的内容和步骤。把“权力关进制度的笼子里”,首先必须在党的领导下,坚持道路自信、理论自信、制度自信为基础,不断健全权力运行的制约与监督体系,科学客观严谨的打造制度的笼子,不断根据变化调整制度,不留制度漏洞,让权力规范运行,才能遏制权力寻租而导致的腐败。

第二、实现依法反腐,必须精准立法,尽快制定通过中国的反腐败法。同时合理设计各项法律制度之间的配套环节,查漏补缺,使法律法规不留死角,彻底堵死权力行使的法律漏洞。习近平总书记在十八届中央纪委二次会议上提出“要善于用法治思维和法治方式反对腐败,加强反腐败国家立法”。所以,必须依据国情,系统全面的落实宪法精神、加快人大反腐败立法、夯实党内法规。中国共产党十八届六中全会审议通过《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》为全面从严治党,党风廉洁提供了依据。必须严格按照《准则》要求对领导干部加强监督。坚持《条例》中提出的建立完善基层巡察制度、组织生活制度、党内谈话制度等。明确党的纪律检查委员会的监督权,确保党的权力受到党规的严格约束。

第三、强化反腐败机构独立执法的职能。新加坡贪污调查局给我们提供了宝贵的经验。我们要强化公检法联合执法的制度优势,加大反贪局的独立执法权。把巡视制度常态化。严格制定保护检举人的规章,建立举报奖励制度,严惩打击报复的行为。强化公正执法,为司法公开设计合乎程序的具体规则,健全人民陪审员制度,完善法官保障制度,让每一个公民都能在司法活动中感受到公平和正义。最大程度的减少冤假错案的发生。把反腐败制度化、常态化、动态化。

第四、强化政府管理制度的公开化和透明性,建立健全各项监督机制。加快规范公务员制度。让权力在阳光下运行,才能杜绝权力寻租产生的腐败。要构建保障公众的参与权、表达权、知情权、监督权实现的制度措施。不断学习借鉴发达国家的成功经验,如建立金融实名制、包括国家领导人在内的财产申报制、反腐败国家合作制等。加强公众监督的合法性平台建设,规范媒体行为,保障公民的宪法权利。

第五、增强执政党的自觉意识,坚持制度面前人人平等,制度面前没有特权的教育宣传。领导干部要带头遵守国家的法律,遵守党的纪律。加大惩治腐败的惩罚力度。完善宪法、刑法等配套规则。让公权掌握者从内心深处敬法畏法,才能保证权力规范运行。

经验告诉我们,反腐败是一个系统工程。反腐败的制度和机制建设是一个长期事业。反腐败的方法最行之有效的是制度和机制建设的及时性。清官反腐、思想教育反腐、运动反腐都没有长期效应。制度反腐的本质是法治[13](P37)。新加坡人民行动党的历史和现实的实践证明,依法治国的制度和机制建设才是反腐败的治本方略。

 

——————

参考文献:

[1] 解宏乾.李光耀的铁腕政治: 严刑峻法下的花园城市[J].国家人文历史, 2015, (04).

[2] 塞谬尔·亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].北京:三联书店,1989.

[3] 转引自刘平.中国转型期反腐倡廉的经济思想研究[M].北京:中国方正出版社,2005.

[4](英)阿克顿.自由与权力[M].北京:商务印书馆,2001.

[5](法)孟德斯鸠.论法的精神(上)[M].北京:商务印书馆,1982.

[6] 邓小平文选: 第2卷[M].北京:人民出版社,1994.

[7] 吕元礼.新加坡为什么能: 上卷[M].南昌:江西人民出版社,2010.

[8] 向新加坡学习:小国家的大智慧[EB/OL].http://news.xinhua.net.com/book/2009-10/12/.

[9] 陈永杰.新加坡的制度反腐策略及启示[J].第六届珞珈国际论坛论文集[C].武汉大学研究生学报,2012,(09).

[10] (意)贝卡里亚.论犯罪与刑罚[M].黄风译.北京:中国法制出版社,2005.

[11] 邓杰,胡廷松.反腐败的逻辑与制度[M].北京:北京大学出版社,2015.

[12] 李光耀.风雨独立路—李光耀回忆录[M].北京: 外文出版社, 1998.

浏览次数:  更新时间:2017-11-12 18:57:14
上一篇:日本东京都江户川区印度人异文化适应之研究
下一篇:略论制度廉洁性评估在地方立法中的应用
网友评论《新加坡人民行动党制度化反腐的经验与启示》
相关论文