新预算法视角下进行部门预算绩效管理评价的研究

 2014年8月31日,历经三届全国人大、四次审议,十二届全国人大常委会第十次会议重新颁布了经十年修订的《预算法》,开启了预算法律制度的新篇章。其中,预算绩效管理首次以法律的形式出现在我国公共财政预算收支要求当中,并提升到预算管理的原则之一。新预算法文中前后多次出现“绩效”一词,与旧预算法相比较,显而易见,将预算绩效管理贯穿整个预算活动过程是新预算法对公共财政提出的必要要求。 
  一、相关概念的阐述与主要内涵 
  预算绩效管理起源于绩效预算,它是财政学与管理学相互碰撞二产生的新感念,不同于西方的绩效预算,是我国公共财政演进和预算改革深化过程中,适应我国国情和预算管理实践而提出的一种新的预算管理模式。 
  1.预算绩效 
  “预算绩效”是指预算资金所达到的产出和结果[1],即由于实施预算所产生的效益和效果。其内涵由不同方面的内容相互融合而诠释,其中较为理论界所广泛接受的是“4E”原则,其指的是预算管理应兼具“经济性”、“效率性”、“效益性”和“公平性”。 
  2.绩效评价 
  “绩效评价”是指运用一定的评价方法、量化指标及评价标准,对中央部门为实现其职能所确定的绩效目标的实现程度,及为实现这一目标所安排预算的执行结果所进行的综合性评价。关于财政支出绩效评价,英国学者David Deuar在其《800年以前的绩效审计》中作了深刻论述,“为防止国家财政支出无限制增长,同时保证财政资金的合理使用,新兴资产阶级和广大民众迫切要求对财政资金使用的合理性和效果性进行审查,从而推动了西方国家财政支出绩效评价工作的篷勃开展。” 
  3.预算绩效管理 
  预算绩效管理指的是一种以支出结果为导向的预算管理模式,是政府绩效管理的重要组成部分。它是一个由绩效目标管理、绩效运行跟踪监控管理、绩效评价实施管理、绩效评价结果反馈和应用管理共同组成的综合系统。它强化政府预算为民服务的理念,强调预算支出的责任和效率,要求在预算编制、执行、监督的全过程中更加关注预算资金的产出和结果,要求政府部门不断改进服务水平和质量,花尽量少的资金、办尽量多的实事,向社会公众提供更多、更好的公共产品和公共服务,使政府行为更加务实、高效[1]。 
  二、目前预算绩效管理所存在的问题 
  党中央、国务院高度重视预算绩效管理工作,多次强调要深化预算制度改革,加强预算绩效管理,提高预算资金的使用效益和政府工作效率,党的十六届三中全会提出“建立预算绩效评价体系”。近年来,各地区各级财政部门和预算单位按照党中央、国务院的要求和财政部的部署,积极研究探索预算绩效管理工作,开展预算支出绩效评价试点,取得积极进展。但从总体上看,我国的预算绩效管理工作仍处于起步阶段,思想认识还不够统一,制度建设相对滞后,与党中央、国务院对加强预算绩效管理的要求,以及与发达国家成熟实践相比,还有一定的差距。具体体现在以下三点: 
  1.预算绩效评价体系尚不完善 
  虽然财政部预算司于2013年4月21日发文财预[2013]53号“关于印发《预算绩效评价共性指标体系框架》的通知”当中给出了参考性框架模式,其中还进一步划分到“项目支出”、“部门整体支出”、“财政预算”三类不同体系框架,但并未能做到共性与个性的完全统一,对于共性指标与个性指标的范围划分及区分说明还未能做出明确确定,需要具体灵活设计的个性指标体系未能给出相应指导原则。并且,虽然引入了一定概率指标进行数据评定,但主要仍以定性考评为主,易受人为主观因素影响,没有给出赋予各类评价指标科学合理的权重分值的参考依据,难以拥有丰富严实的数据支持和科学测评分析。 
  2.试点范围较小,地区发展不平衡 
  虽然从2014年政府预算报告来看,预算绩效管理范围已得到进一步扩大,绩效评价范围从地方省级逐步扩大到市、县层面,但全国33个省、自治区中仅有19个省区、市)开展了部门整体绩效评价试点,13个省(区、市)开展了财政政策绩效评价试点,并且尤以东南部发达地区进展速度较快,此程度距离全面推广、全国覆盖预算绩效管理及开展预算绩效管理评价仍有很长一段路程。 
  3.缺乏绩效评价结果的应用和问责制度 
  虽然党的十七届二中、五中全会提出“推行政府绩效管理和行政问责制度”,“完善政府绩效评估制度”,但目前并没有出台相应的绩效评价结果应用方式和具体的问责制度实施机制。首先绩效评价的质量制约了评价结果的应用,其次没有明确的结果应用方式,不少工作是一平了之,随后束之高阁,加之相应的绩效问责机制尚未建立,导致绩效评价结果仅仅停留在工作层面本身,部门和相关工作人员的责任意识得不到提升和强化,无法有效对预算单位绩效管理进行监督。 
  4.只有“自上而下”的单向评估,缺乏公众外部监督 
  我国财政预算部门绩效评估基本上是单一的上级对下级部门的评估管理,属于“单向管理”。上级政府财政部门对下级政府的绩效以及国务院职能部门或人大对预算部门进行监督和绩效考核。这种自上而下的考评体系更多地市体系行政管理的等级特性,缺乏专家学者、社会中介和社会公众的参与。 
  三、对预算绩效管理评价的国际经验借鉴 
  1.美国 
  (1)“项目等级评价工具” 
  为了配合《政府绩效成果法案》的出台,加强对政府支出绩效评价,美国总统预算管理办公室于2002年5月发布了一种用于预算项目绩效评价的新型方法,即“项目等级评价工具”(PART)。它把“项目”视为分析和评价的单位,根据评价项目的不同内容和特点,分为竞争性补助项目、固定/按公式补助项目、法定项目、购买资本和服务性资产的项目、信贷项目、政府直接支出项目、研发项目等七大类,试图根据一套一致的标准,来对联邦政府所有的项目进行评价,以决定这些项目在实现其预定的目标方面是否成功[2]。  (2)“红绿灯”评价系统 
  为了推动《总统管理议程》预算绩效管理的国际视点的有效实施,系统评估各部门预算绩效管理的状况,美国总统预算管理办公室还制订了“红绿灯”评价标准体系,评价标准主要用“红”、“黄”、“绿”来表示,其中,“绿”代表成功,“黄”代表取得了一定程度的进步,“红”表示失败。总统预算管理办公室每个季度都要对联邦政府各部门进行评价,评价结果被制作成“红绿灯等级评分卡”予以公布,它直观地展示了各部门加强绩效管理的进展情况[3]。 
  (3)绩效促进委员会 
  美国专门成立了绩效促进委员会(PIC),由跨部门的团队成员组成,主要是对内加强协调与信息沟通,推动绩效管理问题的解决;同时,政府通过开通网站的方式,对外向美国公众提供项目绩效信息,以推动财政预算透明度建设。 
  2.英国“综合绩效评估”体系 
  2003年,英国开始实施“综合绩效评估”体系,主要包括:综合评价、资源使用评价、服务评价、发展方向评价。2009年2月,英国公布了绩效评价的最新发展形式——全面地区评价体系。为全面衡量预算支出效果,英国还建立了四类指标体系,即成果指标、产出指标、效率指标和投入指标,通过这四类指标评价部门绩效实现情况,并与下一年度预算相结合[4]。 
  3.澳大利亚 
  (1)“单个项目绩效评价” 
  从1993到1994年,澳大利亚开始全面实行对单个项目的绩效评价。项目绩效评价的内容包括:项目是否体现了政府战略目标和国家政策导向,使资源得到有效利用;是否贯彻了内阁或部长的要求,实现了项目绩效目标;是否具有很高的公共性,或与其它项目有重要的关联度;绩效信息是否指明项目管理存在问题;是否按计划进度实施项目等。除了对项目的经常性评价之外,每三到五年会对项目的有效性进行系统地评价,而当政治、经济和社会环境发生重大变化时,还要对项目的适当性作周期性的再评价[5]。 
  (2)部门绩效评价 
  部门绩效评价是公共服务绩效评价体系的重要组成部分,它将部门作为绩效预算的执行单元和评价对象,根据公众的需求确定政府总体目标,再分解细化成具体的部门目标,按部门产出编制预算,并对整体执行情况进行评价。1987年,澳大利亚政府对许多部门进行合并改革,将一些原来的部级机构变成以绩效衡量为主的执行机构。由部门与执行机构签订绩效合同,在保证实现合同规定的产出和结果的前提下,执行机构管理者拥有自主的人事和财务管理权。联邦财政部负责制订发布“绩效良好行为指南”,为各部门开展绩效评价提供技术指导,引导它们准备并提交高质量的绩效报告,但并不直接参与各部门内部的绩效评价[6]。 
  四、进一步实现预算绩效管理评价的对策建议 
  1.合理设计和进一步完善绩效评价指标。一是从责任、控制、发展来确定绩效指标,增强公共支出的责任性;二是把握好相关性,使绩效评价指标设计与被评价对象的绩效目标有直接联系,与部门战略规划相关,与设定目标优先顺序保持一致;三是要考虑可行性,设计的绩效评价指标要简便易行,突出可操作性,同时也要避免由于数据收集复杂或分布广泛而导致绩效评价成本过高;四是注重可比性,设计的绩效评价指标要体现对相同或类似评价对象的统一衡量,方便评价结果的相互比较,能突出评价对象的优劣并反映其原因所在;五是要考虑共性和个性的相互区别和统一,对于能确定的共同范围要界定清晰,不能一概而论的个性指标尽量给出一定的参考原则。 
  2.及时扩大预算绩效管理评价试点范围,加快推进预算绩效管理评价覆盖的资金项目进程,争取早日实现全国预算绩效管理评价工作。 
  3.成立专门的预算绩效管理评价委员会。专人专职,人员遵循避嫌原配置,明确评价内容、考评制度和评价程序,适当引入第三方评价,加入社会力量和专家公众参与,将行业的、历史的、计划的标准纳入考评基础,不断提高绩效评价的公开性、公平性。 
  4.提高绩效评价质量。进一步完善预算绩效管理评价的指导工作,对绩效指标数据的及时性、实用性、可比性、准确性和平衡性等方面作出明确规定。运用科学的评价分析方法——成本效益分析法、因素分析法等先进手段,丰富评价方法,推进获取评价信息的技术手段进步和创新,加强信息系统建设,减轻获取绩效评价所需基础数据的难度和成本,保证数据的完整性、真实性。 
  5.客观把握预算绩效评价体系中的指标选取,防止有目的的操纵评估结果,避免绩效评估成为政治谋取利益的工具,实现从“内部控制型”向“外部责任型”模式的转变。 
  6.加强绩效评价理念宣传,形成多方共同推进的合力,创造良好的外部环境,加强机构建设和人员培训,发挥各级财政部门和预算部门的能动性,将预算绩效评价结果与来年预算相结合,实习预算绩效评价结果的良好应用。 
  7.创新评价模式,积极拓展绩效评价的深度。在“扩面增点”的同事,积极推动绩效评价由“广度”向“深度”的转变,由单纯的项目绩效评价为主转向全方位绩效评价,使预算绩效管理在绩效评价内容上实现了由平面向立体的转变。(作者单位:广西大学商学院) 
  参考文献: 
  [1]财预[2011]416号,中国人民共和国财政部,2016-1-29 
  [2]邓春玲,美国政府绩效评估对中国的启示与借鉴,第64次中国改革国际论坛论文集,2008-10 
  [3]晁毓欣,美国联邦政府绩效管理改革三部曲,山东财政学院学报[J],2011(3) 
  [4]杨海林,英国财政绩效管理,中国财政[J].2009(5) 
  [5]戴维·奥斯本、彼得·普拉斯特里克,谭功荣、刘霞译,摒弃官僚制:政府再造五项战略,中国人民大学出版社,2002年版 
  [6]吕听阳,典型发达国家绩效预算改革研究,中国社会科学出版社,2011年6月第I版
浏览次数:  更新时间:2016-03-14 14:28:24
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