上海铁路局财务处 王桂明
近年来中国铁路建设无论从规模上，还是在技术上都取得了飞跃式的发展。在大规模铁路建设过程中，建设资金的投资方式和融资渠道也发生了实质性突破，从过去国家铁路独立出资建设铁路，到现在大量以铁路企业和沿线地方政府联合出资，社会资本共同参与，铁债、铁路发展基金、银行贷款等多渠道债务性资金筹集等，形成一个能基本满足目前铁路建设投资需求的融资渠道和模式。
一、我国铁路投融资现状分析
（一） 国家和地方财政支持力度不够
1. 中央财政对铁路建设的投资，一是由铁路部门对通过铁路运输的货物向货主收取并纳入中央财政预算管理的铁路建设基金，二是中央财政每年对铁路建设给予一定数量的财政支持。铁路建设基金在设立初期，由于铁路运能高度紧张，与公路等运输基本不存在竞争，价格优势明显，加上国家对铁路给予一系列的税收减免等优惠政策，以及对铁路用煤、用油等紧张物资实行按远低于市场价格的计划价格供应，使铁路在成本上也具有明显的竞争优势。因此，铁路部门完全有能力将组成货运价格的一部分作为铁路建设基金上缴中央财政，专项用于铁路建设。但随着公路等其他交通运输方式的快速发展，以及国家对铁路系列优惠政策的逐步取消，铁路的垄断地位已不复存在，各种优势业已消失，取而代之的是完全市场化的公平竞争。在这种情况下，继续收取和上缴铁路建设基金，其实质是铁路部门将通过公平的市场价格竞争取得的本应属于铁路自身收益的一部分上缴了国家，影响铁路货物运输市场公平竞争的能力，降低铁路运输经营效益。
2. 地方政府对铁路建设的投入主要是负责征地拆迁并承担相关费用，其投资额的增加和占股份额的提高主要是因为征地拆迁费用标准在提高。因此，地方政府对铁路的投资主要解决了铁路项目用地，从原来的国家无偿划拨到现在的有偿征拆增加的投资，而这部分投资支出在过去铁路用地无偿划拨时地方也在发生，同时地方在承担该部分投资的同时也取得了工程税收增加其财政收入来源。随着铁路建设所产生的对沿线经济、房地产市场等的拉动效应及由此带来的地方财政收入的提高更是无法估量。所以，在将地方对铁路投资份额扣除其原来也在发生但没有计价入股的支出，再考虑其因铁路建设带来的税收收入、拉动效应带来的收益等因素后，实际其真正用新增财政支出投入的金额很有限，地方政府对铁路建设项目的投入力度还应进一步提高。
（二）融资方式比较单一
从单个具体的铁路建设项目看，其投资来源中，权益资金部分仅限于股东投入的资本金，而股东一般仅限于铁路和沿线地方政府，政策上虽允许社会资本进入，但实际上社会资本进入很少。这一方面与铁路项目对社会资本的吸引力不强有关，另一方面也与铁路建设项目的决策过程有关。铁路项目的立项一般是铁路部门与地方政府协商确定，报国家发改委审批，在这一过程中没有招商，社会资本难以进入。在债务性资金融资方面，基本是铁债和银行贷款。除以上融资方式外，其他融资方式无论是权益融资方式还是债务融资方式几乎没有，融资方式比较单一，受地方政府投资积极性和财力、金融环境等影响比较大。
（三）投资结构不尽合理
铁路新线项目建设，可研批复投资结构基本都是50% 资本金和50% 债务性资金，实际因项目投资超概算等原因，债务性资金比例还会有所提高，而50% 的资本金当中部分也是通过债务融资筹集，如铁路部门通过发行铁债，地方政府投资管理机构向银行贷款。这样的投资结构虽然在一定程度上缓解了项目资本金投入不足的矛盾，但也给项目建设和运营带来巨大的融资压力和经营压力。首先，在建设期，高额的债务融资和单一的银行贷款融资方式往往受制于金融大环境的影响而存在很多不确定因素，国家银根稍有紧缩，债务融资就会出现困难。其次，高额的债务融资也给项目建成运营后带来很大的还本、付息的成本压力和资金压力，很多项目因承担高额的利息支出而出现亏损和因现金流不足而出现无力归还银行到期本息的窘境。以上海铁路局控股运营合资铁路公司为例，2014 年财务费用占运输总支出的比例达到31.3%，2015 年预计要达到36.4%，对于铁路这样一个本身就处于盈亏边缘的行业，这样的资本结构和支出结构显然不合理。
（四）社会资本吸引力不强
对社会资本的投入缺乏吸引力主要源于以下方面的原因：一是铁路项目建成后初期运营因有一个周期较长的市场培育过程，经营效益普遍不理想，亏损项目也比较多，投资效益较差。而从长期看，即使市场培育成熟，铁路也不是一个高盈利的行业，因此铁路对社会资本的吸引力整体上较弱。二是铁路建设项目投资规模大，需要投资者具有一定的规模和投资能力。三是铁路运营体系复杂，专业性强，路外投资者对投资规模、经营过程缺乏控制力。四是如前所说的铁路项目立项过程没有进行招商，信息不对称，投资者难以了解铁路建设究竟有何项目、效益如何、如何进入等基本的投资信息。因此，目前社会资本对铁路项目的投入很少，而且基本都是一些因自身产品与所建铁路的运输密切相关的企业为解决自身产品的出路而投入，主要集中在支线铁路、专用线，投资份额很低。
（五）投融资体制改革滞后
2013 年，国务院下发《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》（以下简称《意见》），明确铁路发展“统筹规划、多元投资、市场运作、政策配套”的基本思路，提出了对新建铁路实行分类投资建设、向地方政府和社会资本放开城际铁路、市域（郊）铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权以鼓励社会资本投资建设铁路、研究设立铁路发展基金、继续发行政府支持的铁路建设债券、不断完善铁路运价机制、建立铁路公益性、政策性运输补贴制度、鼓励铁路用地综合开发利用、中国铁路总公司继续享有国家对原铁道部的税收优惠政策等系列政策和意见，为加快铁路建设步伐、改善铁路经营效益创造了良好的政策环境。但是这些政策要在铁路建设和经营中充分发挥作用和效益还需要一个较长的过程。
1. 新建铁路实行分类投资建设，鼓励社会资本投资建设铁路。这一政策目前积极性比较高的是地方政府，各地都在制订区域铁路发展规划，项目多、投资规模大，个别地区已经有以地方政府为主导的铁路项目投入建设，如安徽的庐铜铁路。但这还是尝试性的，以地方政府为主导的铁路建设项目真正要形成规模还存在诸多制约因素。一是受财力的制约。在经济发达地区地方财政可能有一定财力投资建设区域性铁路以完善区域铁路交通网，或在区域内城市间建城际铁路以替代城市轨道交通等，而在经济欠发达地区这种能力极其有限甚至几乎没有；二是受融资环境制约。以地方政府为主导投资建设铁路必然会产生政府融资问题，而政府融资又是近年来受国家重点控制，因此依靠政府融资来筹集铁路建设资金也很有限；三是受建设管理队伍和能力的制约。铁路建设项目专业性、技术性比较强，铁路部门经过多年的实践和摸索才形成了成熟的建设管理队伍和成熟的建设管理经验，而地方建铁路无论是队伍还是经验基本是空白，到成熟还需一个较长的过程；四是受项目预期经营效益的制约。区域内城际铁路、市域（郊）铁路线路短，与公路等交通方式的竞争不占优势，全国除了长三角、珠三角等经济发达城市人口密集，流动人口多的地区建城际铁路可能会产生盈利外，其他地区类似项目运营亏损可能性非常大。如果项目是采取以债务性资金筹集方式为主投资建设，其亏损的可能性和结果会更严重。这意味着地方财政既要承担高额的项目投资，又要承担因项目亏损带来的投资损失、资金压力等问题，其投资积极性就要受影响。
社会资本投资建设铁路，主要存在两大问题，一是铁路经营效益不佳，投资者难以取得合理、稳定的回报；二是投资者投资铁路缺乏通畅的、公开透明的投资信息和渠道，以及作为投资者按《公司法》等规定应当享有的、与其他投资者平等的权利。
2. 铁路发展基金已经设立并成功募集，《意见》明确铁路发展基金主要投资国家规定的项目，社会法人不直接参与铁路建设、经营，但保证其获取稳定合理回报。这就引伸出两个问题，一是回报率是多少？直接关系到能否吸引投资者投资该基金，进而影响基金募集规模；二是拿什么回报？目前基金刚设立并作为资本金投资在基建项目上，项目在建设期不会产生效益，而项目建成后很多项目短期内也是很难有盈利，或者有盈利也很难达到对投资者的回报率，因此，基金回报来源是基金公司面临的主要问题。
3. 铁路建设债券已发行多年，累计发行已达到很大规模，每年有到期需归还，债券利息已成为铁路的沉重负担，规模不宜进一步扩大。
4. 铁路用地综合开发是铁路未来增加效益的重要途径，但现在还处于起步阶段和投入期，一方面铁路部门缺乏人才和经验，另一方面与地方存在利益竞争，地方在供地等方面支持力度有待提高。
5. 税收优惠政策目前主要一是铁路企业自用房屋土地暂免征收房产税和城镇土地使用税，二是新线开通享受所得税三免三减半。其他税收优惠政策均已取消，而新线开通所得税三免三减半优惠因新线开通初期普遍亏损，实际各线基本都享受不到，因此真正国家对铁路的税收优惠政策已经很少，反而以前铁路作为国家重点基础设施免收的现在各地都在恢复征收。
综合以上情况，铁路在今后若干年要继续保持大规模的基本建设，解决资金筹集问题的关键是要如何加快投融资体制改革，改变投资方式，拓展融资渠道，提高项目效益，从而从根本上解决铁路建设资金筹资难、债务负担重、投资效益差、吸引力不强等问题。
二、我国铁路投融资对策建议
（一）合理确定铁路建设投资主体
中国铁路的营业里程到2015 年底预计达到12万公里，这无论从国土面积，还是从经济发展需要，都远远不够。与美国等国家相比，无论是线路密度还是营业里程都有很大差距，运能紧张的矛盾还比较突出，未来一段时期铁路建设的任务还十分繁重。
按照《意见》“ 多元投资”的思路和对新建铁路实行分类投资建设的意见，基于铁路是国家基础设施的特性，铁路建设投资主体应该按项目性质进行分类：
路网性干线铁路、为支持中西部经济发展按国家要求发展和建设的中西部铁路，以及类似于青藏铁路等具有特殊政治、军事意义的铁路，应该以中央政府为投资主体，以中央财政资金为主要投资资金来源建设。这一主体作用在铁路发展基金设立后逐步得到体现，根据《意见》精神，铁路发展基金是以中央财政性资金为引导，吸引社会法人投入。
城际铁路、市域（郊）铁路应该以地方政府为投资主体，以地方财政资金为主要投资资金来源建设。资源开发性铁路、支线铁路、铁路专用线应该以沿线受益企业为投资主体建设。铁路总公司及所属单位等铁路企业应该承担的是经营主体责任而不是投资主体责任，根据委托可以承担建设管理责任。
（二）进一步拓展融资渠道
除了以股东资本金投入、银行贷款为主要资金来源和社会资本参与的既有融资方式外，应该研究其他融资方式以进一步拓展融资渠道，减轻融资压力和经营压力。对既有银行贷款，可研究实行债转股，以减轻未来还本付息资金压力和减少财务费用减轻经营压力。按照《意见》“ 继续发行政府支持的铁路建设债券，并创新铁路债券发行品种和方式”的意见，未来铁路应该更多地发行可转换债券，并在有条件的情况下尽可能转为权益资金。对项目中的一些设备，如机车车辆、轨道车等，可更多采取融资租赁或经营租赁的方式而不是购买的方式，一方面可减少初期投资，另一方面可避免因铁路存在的季节性运输变化造成的淡季设备冗余浪费。对铁路存量资产可采取证券化等方式进行盘活。对建成运营后效益好的项目要推动股票上市等，通过上市一方面是一种宣传，让社会更多地了解铁路，吸引社会资本投资铁路，另一方面可通过上市募集资金再投资铁路建设。
（三）合理改善投资结构
1. 要根据财力等资源保障能力合理规划铁路建设的类型、规模和速度。一是要合理规划建什么铁路，是高铁还是客专，抑或是客货混运的普速铁路；二是要合理规划建多少铁路；三是要合理规划铁路建设推进速度。自国家对新建铁路实行分类投资建设意见出台后，部分地方政府存在铁路投资热、高铁热的倾向，把区域内铁路规划四通八达，密如蛛网，一夜建成，都希望所有的城市间都通高铁，对铁路建设的拉动效应寄予过高的预期。地方交通管理部门要根据区域城市布局、人口密度、经济发展等情况，综合考虑公路、城市轨道交通等各种交通运输方式的发展，合理规划铁路建设，各种交通方式互为补充，而不应是互相竞争，互为取代。
2. 合理规划铁路项目的建设标准。突出的问题是各地都希望把铁路建成高等级、标志性的工程，如几乎所有的城市都把车站建成了标志性的建筑，而很少考虑其经济性、实用性，项目建成运营后的固化成本所占比例明显偏高。究其原因主要还是因为决策者和经营者分离，决策者尤其是一些地方政府只负责提要求，并不承担经营责任，因此往往会在标准设计的基础上提出很多扩大规模、提高标准的要求，虽然也会承担部分由此带来的增加投资，但不会承担由此增加的经营成本。而经营者（项目公司）组建普遍滞后，很少参与项目设计各环节，因两者脱节造成很多建设规模、标准与经营效益的不匹配甚至是浪费等问题。要解决这些问题，第一项目公司或者筹备组要提前组建，参与项目可研与设计，根据未来经营需要提建设规模、标准意见；第二在设计阶段要引入目标成本管理，尽可能做到设计标准与预期经营结果相匹配；第三要建立成本补偿机制，对于地方政府等提出的扩大规模、提高标准以及其他特殊要求，由此而带来的投资增加和经营成本增加，应该由其以财政直接补贴或购买服务等方式给予补偿。
3. 合理安排项目的投资结构。几乎所有的项目都按50% 资本金和50% 的债务性资金这样的投资结构显然不合理，规划和设计部门在做项目可行性研究时，对项目预期经济效益要进行充分的市场调研和准确的评估，根据评估结果合理配置项目投资结构。总体上铁路项目的资本金比例要提高，很多项目建设是为了国家发展的需要和地方经济配套的需要，项目自身很难产生效益，这样的项目应该少安排甚至不安排债务性资金。
（四）切实提升铁路经营效益
铁路政企分开后，仍然承担者大量的政府职能及由此带来的压力，如承担铁路建设投资主体责任而背负沉重的债务和高额的利息负担，因承担公益运输而背负沉重的经营负担。目前国家铁路每年需要财政部给予补贴方能实现收支平衡，很多的合资铁路因没有补贴来源而处于亏损的局面，这无论是对铁路建设还是经营都是不可持续，必须从国家层面研究解决。
1. 对于铁路历年来因承担铁路建设投资主体责任而背负的沉重债务及每年利息负担，国家必须要从财政支持的角度抓紧研究增资减债或债务转移等方案，以改善铁路资产负债结构，减轻铁路还本付息资金压力，提高铁路经营效益。
2. 取消征收铁路建设基金政策，由财政预算另行安排因取消而带来的投资来源问题，把这部分利益留给铁路，给铁路创造一个公平的价格竞争环境。
3. 对于铁路承担的学生、伤残军人、涉农物资和紧急救援等公益性运输任务，以及青藏线、南疆线等有关公益性铁路的经营亏损，要抓紧建立合理、稳定的补贴机制。其中学生半票、涉农物资低价运输政策应该取消。学生半票目前只有铁路运输方式在执行，历史上该政策对解决学生经济困难曾起到积极作用，而现在大部分学生家庭经济已不再困难，这种撒籽麻式的优惠政策作用已不明显，取消该政策后国家可以采取其他方式把这部分补贴资金直接补贴给困难学生，效果可能会更好。涉农物资低价运输，过去这些物资是由国家粮食等管理部门专营，计划价格供应，为了控制粮食、化肥等价格而实行，而现在这些物资价格已放开，经营已完全商业化，继续实行低价运输并由财政补贴其实质是国家掏钱增加经营商的利润。
4. 加快铁路用地综合开发利用。铁路部门要对自身开发人才缺乏、经验不足的实际，积极采取引进、合作开发等方式加快开发步伐。地方政府要在支持铁路企业进行车站及线路用地一体规划上进一步加大力度。铁路部门和地方政府要在铁路用地综合开发利用方面，建立联合开发的合作伙伴关系而不应是利益竞争关系，形成以开发收益弥补铁路项目自身收益不足，支持铁路发展的常态机制。
（五）切实改善投资环境
改善铁路投资环境，提高社会资本投资铁路的吸引力，除了政策和制度环境支持，以及不断提升效益给投资者合理、稳定的投资回报外，还要有相应的资本进入渠道和平台：信息要公开，要采取公开招商等形式让投资者充分了解项目有关信息，以供投资决策。门槛要降低，要针对铁路项目投资规模大、行业管理特殊性强等特点，合理设置进入条件，要让更多有投资意向和能力的投资者能够投资铁路。要将吸引直接投资和间接投资有机结合，在采取发行铁债、铁路发展基金等吸引间接投资的同时，加大吸引直接投资的力度，尤其是要加大吸引战略投资者的力度，如专用铁路的直接受益者、资源开发的合作者等。投资者权、责、利要对等。铁路部门要积极发挥运输组织、调度、经营等方面的人才、技术、经验等优势，不能因此而设置门槛和壁垒，所有的投资者都应该按公司法等规定在平等的基础上共享权利，共担责任。
三、结语
加快推进铁路投融资体制改革，不断拓展融资渠道和方式，建立多元投资结构，提升投资回报能力，是加快铁路建设，实现铁路可持续发展的必然要求和基本保障。国家和地方政府、铁路行业管理部门和运输经营企业以及社会投资者，应该充分发挥各自的职能和作用，不断形成合力和动力，共同为加快推进铁路建设、实现铁路可持续发展而努力。
编辑：秦思慧
