论行政边界区域环境行政执法监督的效果

　环境行政执法是指行政机关按照法律、法规和行政规章的规定，对环境行政管理相对人采取的直接影响其权利、义务，或者对环境相对人的权利、义务的行使和履行情况进行监督检查的行为。环境行政执法监督是指一切国家机关、社会团体、政党、公民对各级环境行政机关及其工作人员的环境行政执法行为是否合法、适当进行监督、审查以及采取必要措施予以纠正的总称[1]。在行政边界区域，如“锰三角”地区，由于跨行政区立法、管辖权、监督权的差异，环境行政执法监督面临诸多法律困境。
　　一、行政边界区域环境行政执法监督的特殊性
　　就单一行政区域而言，对环境行政执法行为进行监督，相对容易界定。在单一行政区域内，由于监督主体范围——本行政区域内的环境行政执法监督主体范围——相对确定；监督对象——本行政区域内的环境行政执法行为——相对确定；以及监督内容——本行政区域环境行政执法监督主体对环境行政执法行为合法性、合理性的审查与评价——相对确定，这些因素使得单一行政区域内的环境行政执法监督相对易于分辨与实施。而行政边界区域环境行政执法监督则不同，更多地体现了环境行政执法监督的特殊性。
　　首先，监督主体的范围不易确定。行政边界区域环境行政执法监督的主体，应当是对边界行政区域环境行政执法行为有监督权的国家机关、组织和公民等。行政边界区域环境行政执法往往涉及到相邻的两个或两个以上行政区的环境保护监管部门，由于行政区划对自然环境的人为分割，相邻两个或两个以上行政区的环境行政执法机关的管辖权以及执法权很容易产生冲突，从而导致行政边界区域环境行政执法监督的主体范围不易确定。
　　其次，监督对象的差异性。环境行政执法监督的对象是环境行政执法行为。在行政边界区域，环境行政执法主体作出环境行政执法行为的法律依据常常由于行政上的条块分割而不同。而环境行政执法监督主体对这些有差异的环境行政执法行为很难按照统一的标准对其合法性、合理性进行审查与评价。
　　最后，监督行为的复杂性。行政边界区域环境行政执法监督的复杂性是由行政边界区域环境行政执法行为的复杂性决定的。行政边界区域环境行政执法较其他行政执法的法规体系庞杂，执法依据复杂多样，而且常呈现区域性差异。
　　二、行政边界区域环境行政执法监督的必要性和法律困境
　　“锰三角”地带位于湘渝黔三省市交界处，主要是指湖南湘西州花垣县、贵州松桃苗族自治县和重庆秀山土家族苗族自治县的电解锰企业集中地区，是我国最大的电解锰生产基地[2]。近年来，由于当地锰业迅速扩张，“锰三角”环境污染日趋严重，同时也带来了“锰三角”环境污染治理难题和“锰三角”行政边界区域环境行政执法监督法律困境。
　　（一）行政边界区域环境行政执法监督的必要性
　　以“锰三角”地区为例，首先，“锰三角”地区虽然在行政区划上对自然环境进行了人为分割，但是一衣带水的环境整体性关系使得该地区的环境治理不再只是一个县的环保监管部门的责任。其次，“锰三角”环境治理中存在着环境行政执法的简单、粗暴做法，环保监管部门对于企业的排污行为作出收取高额排污费、吊销营业执照的行政处罚决定，环境行政执法的合法性和合理性存疑。最后，“锰三角”地区的环境行政执法由于缺乏综合性的区域环境法律和统一的标准，行政执法的规范程度不高。可见，建立行政边界区域环境行政执法监督是十分有必要的。
　　（二）行政边界区域环境行政执法监督的法律困境
　　我国虽然有不少关于跨行政区的区域环境法律规范，但均分散于法律法规之中，缺乏综合性的区域环境法律[3]。各行政区地方立法主体都有权对本行政辖区内环境事务进行立法，这会产生相邻行政区环境立法差异甚至冲突，如2007年实施的《重庆市环境保护条例》在全国首次明确规定了“倍罚制”和“日罚制”，可是，湖南省和贵州省却并没有类似规定，这样，对同一性质和程度的违法排污行为的执法和司法，三省市边界的“锰三角”区域会产生差异悬殊的结果[4]。类似的，由于湖南、贵州、重庆三省市对环境行政执法监督权的规定各有所异，也为有关机关、个人和其他组织行使监督权设置了障碍。
　　“锰三角”地区的环境行政执法监督法律困境，从根本上来说是行政边界区域环境行政执法监督的特殊性在特定区域的具体表现。首先是监督主体的确定。对于“锰三角”地区某环境保护监管部门作出的环境行政执法行为，哪些主体有监督权？其次是对监督对象的评价标准。如前所述，与重庆市不同，湖南省和贵州省并没有制定“倍罚制”和“日罚制”等类似规定。假设依照重庆市的规定，对湖南省境内的企业作出“倍罚”或“日罚”的环境行政执法行为，有监督权的机关、个人和其他组织对此应如何评价？最后是对监督行为的界定。对于“锰三角”地区某一具体环境行政执法行为，环境行政执法监督主体应作出怎样的监督行为？
　　三、行政边界区域环境行政执法监督的本质属性
　　《环境保护法》第20条虽然在法律上为行政边界区域的环境行政执法和司法作了原则性规定，同时也为行政边界区域环境行政执法监督突破法律困境提供了思路。2011年，在环保部环境监察局的推动下，湖南、贵州、重庆三省市环保部门共同见证了“锰三角”地区三县人民政府《“锰三角”区域环境联合治理合作框架协议》的签订，共同应对区域性环境问题。　（一）行政边界区域环境行政执法监督的程序性
　　《“锰三角”区域环境联合治理合作框架协议》的签订，是三县人民政府为公民、法人和其他组织参与和监督环境保护提供便利的举措。其中，定期联席会商机制要求，建立三县人民政府区域环境联合治理联席会议制度，每年轮流由三县人民政府举办和主持至少一次。交流经验，通报信息，共同对区域性生态环境问题进行研究解决。这不仅为三县联合治理“锰三角”环境问题提供了程序保障，同时，“交流经验，通报信息”也可以作为环境行政执法信息获取、区域环境行政执法行为监督的重要途径。
　　因而，在该《协议》下，可以通过程序上的设置以完善“锰三角”地区区域环境行政执法监督的程序性。比如，会议上应当列席三县人民政府环境保护主管部门、其他负有环境保护监督管理职责的部门以及要求对“锰三角”区域环境行政执法进行监督的相关监督主体。
　　（二）行政边界区域环境行政执法监督的建议性
　　2012年4月13日新华社“新华视点”发表新闻调查文章称，当时花垣县共有14家电解锰企业，其中6家尾矿库存在无资质设计、施工的问题，占总数的43%；有11家尾矿库无排洪泄渗设施，占总数的86%；尾矿库坝体偏薄、外坡坡度比达不到要求占总数50%以上；3家尾矿库坝址选择不合理，尾矿库建在村庄和居民区上游；半数以上的尾矿库已满库，无调洪库容，隐患突出。对于这种现状，下游的松桃县环保监管部门预见到汛期将至，立即向花垣县环保监管部门发出了行政建议，督促其进行环境行政执法，切实保证电解锰企业在汛期来临前排除安全隐患，避免造成重大环境污染事故对花垣县及下游的松桃县造成损失。
　　联防联控长效机制旨在通过三县环境保护监管部门的合作治理“锰三角”环境问题，行政边界区域环境行政执法监督的建议性表明，当行政边界区域发生环境问题，而当地环境保护监管部门对此没有管辖权时，通过行政建议的形式监督有管辖权的环境保护监管部门进行环境行政执法，是合法而有效的。
　　（三）行政边界区域环境行政执法监督的协商性
　　根据《环境保护法》第20条规定，在行政边界区域环境行政执法监督上，主要表现为协商性。根据该《协议》建立跨界生态环境事故协商处置机制，“积极协调处理纠纷，跨界水污染纠纷发生后，应立即召开联席会议进行协商处理，并按照协商处理意见予以落实”。另外，根据湘渝黔三省（市）行政执法监督的一般性规定中均有关于行政执法监督协商性的规定。
　　2012年5月，重庆秀山县某电解锰企业发生尾矿泄露事故，造成严重水污染，直接影响到下游湖南花垣县水质。事故发生后，三县决定立即召开联席会议进行协商处理，会议决定由秀山县环境行政执法部门处置此次事故，花垣县和松桃县的环境保护监管部门联合监督秀山县的环境行政执法行为。最终此次事故在花垣县和松桃县的联合监督指导以及秀山县环境行政执法部门正确处置下得到妥善处理。
　　四、行政边界区域环境行政执法监督体制机制的构建
　　综上所述，“锰三角”行政边界区域环境行政执法监督应在现有的法律法规之下，以《“锰三角”区域环境联合治理合作框架协议》为核心，遵循建议性、程序性、协商性的特点，从而发挥其监督作用。以“锰三角”为引例，行政边界区域环境行政执法监督体制机制的构建可以从以下几个方面着手。
　　（一）推动行政边界区域环境行政执法监督立法
　　在我国，行政相对人对环境行政执法行为的监督包括以下几个方面：立法机关对环境行政执法行为的监督；检察机关、行政监察机关对环境行政执法行为的监督；上级环境行政机关对其下级环境行政机关执法行为的监督以及社会团体和公众对环境执法行为的监督[5]。如果不明确彼此的职责，众多的监督主体便难以形成合力。为解决这一问题，从行政边界区域环境行政执法监督的大环境上看，应制定统一的《行政边界区域环境行政执法监督法》，为行政边界区域环境行政执法监督提供可靠的法律保障。其中特别包括：监督机关及其职责权限；监督的内容和形式；监督程序；相关的法律责任。
　　（二）建立健全行政边界区域环境行政执法监督制度体系
　　为适应环境保护任务不断加重的形势，加强规范环境行政行为，应健全系统内部监督机制[6]。首先，通过行政执法责任制加强行政执法内部监督。其次，加强行政监察遏止环保违法。通过进一步加强监察机关及其工作人员依法依纪办事的责任感和使命感，加深行政监察权是法律赋予的公权力的认识，必须依法行使，放弃行使是失职行为，要承法律和行政责任。最后，要完善环境行政系统外部监督机制。深化政务公开，扩大公众参与；完善环境执法的司法监督机制，建立环境公益诉讼制度；探索构建我国非政府组织外部监督机制。
　　（三）探索建立行政边界区域环境行政执法联合监督机制
　　“锰三角”地区可以区域环境联合治理联席会议为契机，研究设立“锰三角”地区环境行政执法联合监督小组，确定行政边界区域环境行政执法监督的专门机构和人员。环境行政执法联合监督小组组长由三县环保监察部门负责人轮流担任，每届任期一年，负责牵头制定当年三县行政边界区域环境行政执法联合监督计划并组织、协调实施。在每年的区域环境联合治理联席会议期间，“锰三角”地区环境行政执法联合监督小组应组织召开工作会议，通报、交流三县环境行政执法监督信息，有关监督主体也可以在会议上提出监督意见。经共同研究决定，对“锰三角”地区具体环境行政执法行为确有监督必要的，确定监督主体，明确监督方式，如下达行政命令，向环保监管部门提供行政建议，提起行政诉讼等，务求行政边界区域环境行政执法联合监督落到实处[7]。
　　在保障行政边界区域环境行政执法相对人合法权益方面，“锰三角”地区环境行政执法联合监督小组可以根据相对人的实际需要，召开行政边界区域环境行政执法听证会；对于具体环境行政执法行为侵害相对人合法权益的，可以建议其向有管辖权的中级人民法院提起行政诉讼。建立和完善环境执法监督部门联动机制和区域联动机制，健全区域、流域环境执法监督协作机制，完善与其他相关行政执法监督部门的联合执法，加强与司法机关的密切配合与协作。
　　建立广泛的社会监督机制。构建环境行政执法监督网络，密切专业执法监督和社会监督之间的配合。加大行政边界区域环境行政执法监督信息公开力度，健全环境投诉举报制度。完善人民监督员制度，健全环境听证制度。建立重大环境违法案件新闻发布会制度，在舆论监督方面完善对政府及相关部门环保履职的监督检查机制。新闻媒体可以全程参与区域环境行政执法过程，对环境行政执法进行全程实时报道，必要时这些报道内容可以作为区域环境行政执法监督的证据。最后，应加大行政执法监督法制宣传力度，树立环境行政相对人维权意识，营造良好的环境行政执法监督社会氛围，充分调动行政边界区域环境行政执法社会监督力量的积极性，形成行政边界区域环境行政执法社会监督的强大合力。
　　参考文献：
　　〔1〕〔5〕李祝才.加强和改善我国环境行政执法监督初探[N].闽西日报，2005-11-14（1）.
　　〔2〕蒋辉.民族地区跨域治理之道：基于湘渝黔边区“锰三角”环境治理的实证研究[J].贵州社会科学，2012，（3）：74-79.
　　〔3〕肖爱.区域环境法治：困境与对策[J].求索，2011，（3）：164-166.
　　〔4〕肖爱.论区域环境法治中的权力结构[J].法学杂志，2011，（9）：118-120.
　　〔6〕武文燕.论我国环境行政执法监督[D].山西：山西大学政治与公共管理学院，2009.
　　〔7〕马波.区域经济一体化背景下政府环境责任法制化问题探析[J].法政探索，2014，（2）：137-142.