摘要：恐怖主义在全球范围内的泛滥，各国加强了在防止和打击恐怖主义方面的国际合作。恐怖主义在国际社会中被认定为国际犯罪，是对恐怖主义犯罪普遍管辖的理论基础。我国一贯积极履行国际反恐条约下的义务，在国内法中明确规定恐怖主义犯罪的普遍管辖原则，并多次修订国内刑事实体法，但在目前严峻的反恐形势下，仍需进一步完善国内恐怖主义犯罪普遍管辖法律体系。
关键词：恐怖主义犯罪；普遍管辖；概念分歧；法律体系完善
中图分类号：D997.9文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2018）02-0010-04
作者简介：张茜（1983-），女，汉族，安徽合肥人，华东政法大学，2015级国际法专业博士研究生，安徽省合肥市人民检察院，员额检察官，研究方向：国际公法。
近几十年来，恐怖主义犯罪逐渐在世界范围内泛滥，严重危害着各国的国家安全、社会稳定以及全世界人民的生命财产安全，从而引发国际社会加强了对恐怖主义的预防和惩治。普遍管辖作为惩处恐怖主义犯罪的重要方式和手段，在国际社会逐渐达成共识。当前中国同样面临着恐怖主义的现实威胁，部分地区尤其是新疆地区的社会稳定形势正处于暴力恐怖活动的活跃期、反分裂斗争的激烈期、干预治疗阵痛期的“三期叠加”阶段。①因此，加强对我国恐怖主义犯罪普遍管辖原则的研究具有重要的现实意义。
一、恐怖主义的界定
（一）国际社会对于恐怖主义概念的争议
“恐怖主义”一词在国际上被广泛使用，但是学界对于“恐怖主义”的定义和界定至今仍没有达成一致的意见。1937年《防止和惩治恐怖主义公约》是第一个给恐怖主义下定义的公约。公约规定：恐怖主义是“直接反对一个国家，而其目的和性质是在个别人士、个人团体或公众中制造恐怖的犯罪行为”，并以列举的方式规定了构成恐怖主义的五种表现形式。这是国际上第一个关于恐怖主义的综合公约，虽然公约最终未能生效，但它所确立的制度奠定了反恐怖主义国际立法的基础，对恐怖主义的界定有重要意义。之后国际社会签订了13个有关反恐的国际公约②，部分提到了“恐怖主义”，却都没能对恐怖主义下一个明确的定义。这些公约分别规定某一领域或者某一类恐怖主义犯罪，并不是综合性的反恐公约。
2000年开始，联合国大会开始着手制定一项题为《关于国际恐怖主义的全面公约》（以下简称《全面反恐公约》）。该项公约经过十余年谈判协商仍未能最后定稿。在起草该公约的十多年时间里，联合国共公布过四个版本的草案全文，每次草案均对“恐怖主义犯罪”的概念进行了修改。在上述对于恐怖主义定义的谈判过程中，各代表团对两个问题一直存在分歧：一是该定义是否应包括国家对平民使用武力的国家恐怖主义，二是恐怖犯罪定义是否明确将民族解放运动排除在外。③《全面反恐公约》草案中对恐怖主义犯罪所下的定义，是在联合国框架内第一个由国际公约规定的一般性的恐怖主义概念，在国际反恐立法中具有里程碑意义。在该草案制定过程中所体现出的分歧，也恰恰反映出目前国际社会对恐怖主义犯罪概念以及适用范围上的理论争议及政治分歧。（二）恐怖主义的共同特征
越来越多的国际实践让我们看到缺少一个明确而统一的定义，给国际社会合作打击恐怖主义造成了巨大的困扰。在当前恐怖主义泛滥的严重局势下，为了有效打击恐怖主义组织和恐怖主义犯罪，有必要对恐怖主义行为进行区分和判断。虽然国际社会未能就“恐怖主义”的概念达成一致意见，但在恐怖主义的某些特征上，达成了基本的共识，这对于判断什么是恐怖主义具有重要的意义。首先，恐怖主义的目的具有政治性。恐怖主义犯罪不同于普通的犯罪，其背后往往隐藏着政治图谋以及对政治权力的争夺。学界的诸多学者都认为恐怖主义犯罪的唯一、终极目的是政治目的，④而现实中的恐怖主义行为几乎都是为了分裂国家或者建立独立国家的目的。因此恐怖主义犯罪是一种政治犯罪，政治性是其区别于其他犯罪的本质特征。其次，恐怖主义的手段具有破坏性。传统的恐怖主义犯罪多表现为枪杀、纵火等暴力形式，但随着科技的发展，恐怖主义的手段不断升级，开始包含生化武器、放射性物质等方式。但不管采用的是何种方式，恐怖分子都是为了制造恐怖气氛，扩大破坏的范围，因而恐怖主义的手段呈现出多样化的破坏性特征。再次，恐怖主义的对象具有广泛性。早期的恐怖主义主要针对君主和官员的人身，随着时间的推移，恐怖主义的袭击范围开始扩大到不特定的无辜民众，同时一些著名的建筑设施和重大财产也成为他们攻击的目标。恐怖主义所致受害范围的不限制性以及受害对象的不确定性也是其区别于普通犯罪的重要特征。
二、恐怖主义犯罪属于普遍管辖的范围
（一）普遍管辖原则适用的法律基础
普遍管辖原则是指国家根据国际法对于某些特定的国际罪行，无论罪犯的国籍如何，也不论其犯罪地于何处，实行刑事管辖的权利。⑤普遍管辖原则的产生，最早源于中世纪对公海上海盗犯罪行为的打击。“根据国际法，……海盗行为是一种所谓‘国际犯罪行为’；海盗被认为是每一个国家的敌人，在任何地方都可以被法办。”⑥这一原则适用的基础在于保护各国的共同利益，即一方面保护了本国的利益，另一方面也保护了其他国家的利益。随着国家间交往的增多以及国际社会合作的加强，普遍管辖原则的适用范围逐渐扩大到海盗犯罪以外的犯罪活动中，并且在一系列国际公约中体现出来，如1949年的《日内瓦公约》和1984年《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》都包含了普遍管辖原则的内容。这些公约中所规定的普遍管辖原则所行使的目的不再限于保护某一范围内国家的共同的利益，而是扩大到整个国际社会的共同利益，保护全世界的整体利益。
与国家的属地管辖原则、属人管辖原则、保护管辖原则所不同的是，普遍管辖原则并不要求管辖国法院与犯罪行为之间存在任何连接点或者是联系因素，而是管辖国法院基于“绝对实质正义”的追求而对犯罪进行的管辖，这一性质决定了其有可能被个别国家所滥用，沦为政治斗争的工具。国际社会中，普遍管辖原则在理论上一直存在着争议。为了防止普遍管辖原则的滥用，需要对其适用的范围加以严格限制，此时犯罪的性质起到决定性的作用。只有对危害到国际社会的整体利益，被国际社会公认为国际犯罪的犯罪行为进行调查、起诉和审判时，才涉及到普遍管辖原则的适用。“普遍管辖使世界各国在追诉国际犯罪时形成了一张天罗地網，国际犯罪在普遍管辖体系下无一遗漏。”⑦因此，是否属于国际犯罪，是能否适用普遍管辖原则的最基本要件。
（二）恐怖主义犯罪国际犯罪的性质是适用普遍管辖的法理基础
国际犯罪是指危害国际社会，触犯了国际刑法规范并应当追究刑事责任的行为。⑧国际犯罪的本质特征在于其国际危害性，其所侵害客体并非是对某个国家或者公民的具体利益，而是国际社会所共同保护的共同利益。恐怖主义犯罪对国际社会共同利益的侵害，决定了其具有国际犯罪的性质。
早期恐怖主义犯罪的手段主要是暗杀和劫持，袭击的目标一般是君主和官员，并不包括普通民众⑨，所危害的范围往往限于一国之内。随着时间的推移，恐怖主义犯罪所打击的对象逐渐扩大，开始伸向无辜平民，恐怖活动的范围也突破了地理的界限，向全球蔓延。根据经济与和平研究所（InstituteforEconomicsandPeace）发布的《2017年度全球恐怖主义指数报告》（2017GlobalTerrorsimIndexReport），2014年恐怖主义造成的死亡人数达到历史最高水平，2016年的死亡人数虽有下降，但仍是2000年以来排在第三位的死亡人数最多的年度。⑩可见恐怖主义犯罪已经对世界和平与安全构成了直接的威胁，这构成了对恐怖主义犯罪适用普遍管辖权原则的理论基础。
在国际法层面，一系列防止和惩处恐怖主义犯罪国际公约的缔结，也反映出国际社会对于恐怖主义犯罪国际犯罪性质的认同。1937年《防止及惩治恐怖主义公约》是国际社会将恐怖主义犯罪认定为国际犯罪的最早立法实践。该公约对“恐怖主义”进行了界定，要求各缔约国防止和惩治恐怖主义活动并为此目的相互协助，并第一次确立了对恐怖主义犯罪“或引渡或起诉”的原则。之后国际社会制定的13个国际公约和一系列的区域性公约，都对特定的恐怖主义犯罪作出规定，其中大多数公约都重申了对恐怖主义犯罪“或引渡或起诉”的原则。○11这些公约构成了现有的反恐怖主义的法律框架，并确立恐怖主义犯罪国际犯罪的法律性质。
联合国安理会是联合国唯一有权采取行动来维持国际和平与安全的机关，根据《联合国宪章》，其有权判断是否存在威胁、破坏和平或侵略行为。2001年9月12日、9月28日，安理会相继通过了第1368号和1373号决议，在这两项决议中，安理会申明国际恐怖主义行为对国际和平与安全构成威胁，必须以一切手段打击恐怖主义行为。鉴于安理会在维护国际和平与安全方面的特殊地位，其对于国际恐怖主义性质的认定无疑具有权威性。因此，在国际法体系中，恐怖主义国际犯罪的性质毋庸置疑。
三、我国对恐怖主义犯罪普遍管辖的立法状况及完善
（一）恐怖主义犯罪普遍管辖在我国的国内立法规定
普遍管辖权是一国国内的管辖权，对恐怖主义犯罪适用普遍管辖权最终要落实在具体的国内法条文中。《刑法》第9条规定的普遍管辖原则是我国对恐怖主义犯罪进行普遍管辖的前提和依据。加入反恐公约后，为了履行公约项下的义务，我国对国内法律进行了一系列的修订，增加和完善了对恐怖主义犯罪的规定。
1.惩治恐怖主义犯罪的实体法修订
我国1979年刑法中并没有规定恐怖主义犯罪，只在个别条款中包含了相应的恐怖主义犯罪的内容。为适应国际国内反恐形势，适用对恐怖主义犯罪的普遍管辖，1997年刑法增设了第一百二十条组织、领导、参加恐怖活动组织罪，并规定了可适用于恐怖主义犯罪的部分条款，如危害航空、航海安全等犯罪。联合国安理会第1373号决议通过后，为响应决议倡导的宗旨，全国人大常委会于2001年12月29日，通过了《刑法修正案（三）》，提高了组织、领导恐怖组织罪的刑罚，增加资助恐怖活动罪和编造、故意传播虚假恐怖信息罪名，并将恐怖活动犯罪规定为洗钱罪的上游犯罪。这些都是中国为履行加入的反恐国际公约的义务而采取的重要立法举措。
2015年8月29日，全国人大常委会通过的《刑法修正案（九）》，增加了多个恐怖主义犯罪相关的罪名，进一步加大了对恐怖主义犯罪的惩治力度。其中在一百二十条中增加帮助恐怖活动罪，取消资助恐怖活动罪罪名，作为一百二十条之一；增加准备实施恐怖活动罪，作为一百二十条之二；增加宣扬恐怖主义、极端主义、煽动实施恐怖活动罪，作为一百二十条之三；增加利用极端主义破坏法律实施罪，作为一百二十条之四；增加强制穿戴宣扬恐怖主义、极端主义服饰、标志罪，作为一百二十条之五；增加非法持有宣扬恐怖主义、极端主义物品罪，作为一百二十条之六。《刑法修正案（九）》对恐怖主义犯罪罪名的增加，是历次对恐怖主义犯罪罪名增加最多的一次，不仅有利于打击我国国内的恐怖主义犯罪，也有利于与国际反恐怖主义公约相结合，打击国际恐怖主义犯罪，体现了我国政府打击恐怖主义犯罪的决心和信念。
2.《中华人民共和国反恐怖主义法》的制定
为有效打击恐怖主义犯罪，全国人大常委会于2015年12月27日通过了《中华人民共和国反恐怖主义法》（以下简称《反恐法》）。《反恐法》是我国第一部反对恐怖主义的专门法律，全面系统地规定了中国反恐怖工作的体制、机制、手段和措施。《反恐法》根据恐怖主义活动的特点及反恐需要，对于恐怖主义的预警防范处置和善后、国际合作等方面作了系统的规定，这对于我国防范和打击恐怖主义，维护国家安全、公共安全和人民生命财产安全，规范和保障执法机关依法履行治安管理职责都具有积极的意义。
尤为值得关注的是，《反恐法》明确规定了恐怖主义的定义作了规定。在此之前，我国刑法中虽然规定了有关恐怖主义犯罪，但是对于什么是恐怖主义，如何认定恐怖主义，却没有法律规定相应的判断标准，这给刑法的适用造成很大的困难。《反恐法》第三条、第十二条对恐怖主义的定义以及恐怖组织和人员的认定进行了规范。这些概念的界定，为我国对恐怖主义犯罪实施普遍管辖确立了前提。
（二）恐怖主义犯罪普遍管辖法律体系的完善
1.完善刑法的相关内容
对于恐怖主义犯罪，许多国家都将相关国际刑法规范转化为国内立法，在刑法中明确设置惩治恐怖主义犯罪的条款。有些国家在刑法典中明确规定了“恐怖活动罪”，如法国、俄罗斯、西班牙等国；有些国家虽然没有在刑法典中将恐怖活动规定为一个独立罪名，但根据行为的目的和性质，将各种恐怖活动分别规定在其他各类不同的犯罪中，如德国；还有些国家将恐怖活动犯罪规定在专门的反恐怖立法中，如英国。我国现行刑法中没有“恐怖主义犯罪”的单独罪名，恐怖活动犯罪必然以一般的刑事犯罪为表现形式。○12在立法模式上，我国类似于德国刑法典。在罪名的分布上，我国恐怖主义犯罪的相关罪名分布在刑法的诸多章节之中，这与其他国家将恐怖主义犯罪纳入某一类特定犯罪的章节的做法有所不同，使得恐怖主義犯罪的规定比较分散，因此有学者建议将有关惩治恐怖活动犯罪的条款适当予以集中规定。
根据罪行法定原则，对于刑事犯罪的惩罚必须根据刑法的明文规定。规制恐怖主义犯罪的国际公约也是依据犯罪分子所实施的具体的行为单独定罪，那么对于尚未在我国刑法中予以规定的有关罪名如何适用普遍性管辖便存在问题。如我国并没有危害大陆架固定平台安全罪的罪名，但我国已经加入《制止危害大陆架固定平台安全非法行为议定书》，应当履行该公约项下的义务，对于公约中所规定的危害大陆架固定平台安全的犯罪行为，我国刑法中没有规定相应的罪名，因此在实施普遍管辖原则时，缺乏可以适用的法律依据。我国应当根据国际公约的规定，完善和补充刑法中相关恐怖主义犯罪的罪名。
2.加强刑事司法协作
由于与案件没有实质的连接点或者联系因素，国家要行使普遍管辖原则，每一步都需要复杂的刑事司法协助。越来越多的国际恐怖主义犯罪，让国际社会逐渐意识到，“依靠单边计划惩治恐怖主义犯罪非常不充分，没有可行的、全面的合作与努力，恐怖主义及其支持者还将从被害者间不协调的惩治行动缝隙中获益。”○14国家之间加强协调与合作成为国际社会反恐怖主义犯罪的重要趋势。
我国《反恐法》单独规定了国际合作一章，在立法上确立了反恐领域刑事司法合作的原则。在实践中，我国也注意加强构建打击恐怖主义法律网络。在上海合作组织框架内，我国与各缔约国已经开展了卓有成效的国际合作。我国已经与乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦等国分别签订了《关于打击恐怖主义、分裂主义和极端主义的合作协定》，规定了双方在情报交流、技术和物质援助、侦查和审判活动中的协助等内容。但与其他国家特别是欧美国家之间，我国在刑事司法方面还非常有限。由于对恐怖主义定义涉及政治色彩，我國与一些国家存在不同的认识，双方缺乏在反恐领域的双方司法合作协议。在反恐的国际合作中，我国应加强在上海合作组织框架之外，与世界各国特别是与欧美国家的刑事司法合作。
作者：张茜
