摘要：随着近年来国内外恐怖活动频发，国内的防恐怖活动的压力日益增大。为了预防与打击恐怖活动，我国先后制定一系列反恐怖主义法规，初步建立了反恐怖主义法律体系。但由于立法研究不透彻，立法经验不足等原因，存在核心概念定义不统一，法律规范、衔接不畅，法律救济程序不完善等缺点。严厉打击恐怖活动的同时应坚持刑法保护人权的功能，应该厘清相关概念含义，明确刑法与相关法律的边界，依据法治原则认定恐怖活动组织。
关键词：反恐怖活动；恐怖主义；极端主义；恐怖组织认定
中图分类号：D924.3文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2017）11-0112-02
作者简介：高磊（1989-），男，湖北武汉人，山东政法学院，法学学士，武汉大学法学院，2014级刑法学硕士。
一、我国反恐怖主义立法的发展
恐怖活动犯罪，严重危及人民生命、财产安全，危害社会稳定。为惩治与预防恐怖主义犯罪，我国出台了相应法律，并坚持问题导向，修法有的放矢；反映时代特征，修法重点突出；考虑实务操作，力求科学合理；修法公开民主，体现人民意志。①
在1997年《刑法》第120条增加组织、领导、参加恐怖组织罪。9·11事件后，为适应日渐复杂的反恐斗争需要，“严厉打击恐怖活动犯罪，更好地维护国家安全和社会秩序，保障人民生命、财产安全”，②全国人大常委通过刑法修正案（三）。其中要内容：增加恐怖犯罪的罪名。强化对恐怖主义组织的组织者和领导者的打击力度，增加危险物质为犯罪对象。
2011年全国人大常委会通过《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》，这是我国第一次专门且系统关于反恐怖主义立法。在2015年末通过的《反恐怖主义法》取代了以上《决定》，并且进一步细化。《反恐怖主义法》适应了依法防范和打击恐怖主义的现实需要，体现了加快国家安全法治建设、全面推进依法治国的要求，全面系统规定了我国反恐怖工作的体制、机制、手段、措施，是我国法治反恐的一座里程碑。③同時刑法修正案（八）、（九）广泛且较为系统的规定了恐怖活动犯罪。但这些规定存在法益保护前置化、处罚范围扩大化、处罚程度严厉化的特点。
近几十年来，我国反恐活动立法经历了从无到有、从粗到细、从稚嫩到成熟的过程。但也应该看到当前我国的反恐怖立法存在于诸多不同法律规范体系中，具有分散性、不统一性。由于立法研究不透彻，立法经验不足等原因，造成了相关法律中概念不明，法律规范间的衔接不紧密等问题。
二、反恐怖立法的几点不足及完善
（一）恐怖主义含义不明
从刑法修正案（三）到刑法修正案（九），刑法已经形成一系列恐怖主义犯罪的规范。但是这些规范的中的核心概念“恐怖主义”的含义并不明确，刑法规范并未给出明确的概念含义。然而恐怖主义的概念内涵与外延直接关系到恐怖主义犯罪的处罚范围的大小，关系到刑法规范介入社会生活的广度与深度，必须予以明确。
恐怖主义是研究恐怖主义犯罪的逻辑起点，随着恐怖主义的目的与对象的扩大，其定义也复杂多变。也有学者认为恐怖主义与恐怖活动是同一个意思。④刑法并无这两个的概念的定义。2011年全国人大常委《关于加强反恐怖工作有关问题的决定》第二条指出：“恐怖活动是指以制造社会恐慌、危害公共安全或者胁迫国家机关、国际组织为目的，采取暴力、破坏、恐吓等手段，造成或者意图造成人员伤亡、重大财产损失、公共设施损坏、社会秩序混乱等严重社会危害的行为，以及煽动、资助或者以其他方式协助实施上述活动的行为。”其根本落脚点是行为，符合法律规范规制的对象是行为而非思想。
然而在《反恐怖主义法（草案）》一稿的定义引起学界与实务界，社会的热议，最终将恐怖主义定义修改为“……主张和行为。”“主张”与“思想、言论”存在某种程度的相同含义。这就不可避免的存在“思想犯罪”的嫌疑，违背了“对于法律来说，除了我的行为以外，我是根本不存在的，我根本不是法律的对象。我的行为就是我同法律打交道的唯一领域”⑤的法律格言。
在《反恐怖主义法》中，以列举加兜底的方式规定恐怖活动，没有直接定义恐怖活动。这种列举的作用有限，以“其它恐怖活动活动”兜底形式，违反罪刑法定的明确性的要求，有口袋化之嫌。在中国刑法上，对于恐怖活动的惩治，是按照先认定恐怖组织，再认定组织成员，最后认定恐怖活动的模式。⑥对于恐怖活动，应当将实质定义与形式定义结合，这样就从内容与形式上全面把握恐怖活动，有利于实现罪名法定的原则，明确恐怖活动的范围。
（二）未明确极端主义的含义
相对恐怖主义，国内法学界对极端主义研究得不多。在《反恐怖主义法（草案）》给出了明确的定义，“本法所称极端主义，是指歪曲宗教教义和宣扬宗教极端，以及其他崇尚暴力、仇视社会、反对人类等极端的思想、言论和行为。”从字面意思理解，极端主义主要指宗教极端主义但不限于宗教极端主义。但结合我国实际情况，除了宗教极端主义，是否存在其他形式的极端主义必须予以思考。草案没有说明恐怖主义与极端主义的关系，极端主义是否转化为恐怖主义，亦或是极端主义是恐怖主义的思想基础，这些无法出从草案中得出结论。有学者提出，《反恐怖主义法（草案）》中加入极端主义的内容，但该法律的名称无法涵盖极端主义的内容，联系草案整体内容可以看出，草案的制定者只是将极端主义强行加入《反恐怖法》中，表明立法者在借鉴国外反恐怖主义立法经验的不足。⑦
其实极端主义就其本身而言，是一个政治学或社会学的概念而非法律概念，由于各国复杂的社会环境难以对极端主义下一个共同的定义。但具体到我国而言，应该结合我国实际情况，借鉴国际上的立法经验。如我国所参加的上海合作组织缔结的《打击恐怖主义、分裂主义和极端主义上海公约》中规定“极端主义是指旨在使用暴力夺取政权、执掌政权或改变国家宪法体制，通过暴力手段侵犯公共安全，包括为达到上述目的组织或参加非法武装团伙，并且依各方国内法应追究刑事责任的任何行为”。其定义中“暴力”、“武装团体”、“行为”，相较于《反恐法》草案中对极端主义的定义更加广泛，在以后的立法中应该予以吸收借鉴。
梳理我们反恐怖主义的立法，缺乏对极端主义相关内容的定义，而“贸然”出现在《刑法修正案（九）》中，对于极端主义犯罪的认定及相关刑法的适用带来了极大困难，由于缺乏明确性的规定，造成刑法规范突破法律边界的极大风险。为了消除这一风险，我们可以借鉴恐怖主义的立法，通过法律规范确定极端主义、极端主义活动、极端主义组织及其成员的定义，为刑法的适用提供明确的规范指导。
（三）恐怖组织认定不符合法治原则
现行刑法关于恐怖主义犯罪的规定中，还涉及到对恐怖主义组织与人员的认定这一关键问题。我国刑法规定了两种严重的组织犯罪，即黑社会性质组织与恐怖组织。刑法对黑社会性质组织的结构形式、特征都有明确的规定，然而刑法并未对社会危害性极大的恐怖组织的特征与认定做出明确的规定，而是依赖行政法或其他法律规范做出认定。
在国际社会上，认定恐怖组织一般分为行政模式与司法模式。简而言之，司法模式是指法院在认定恐怖组织中起决定性作用，其在刑事审判中，通过个案司法审查的模式，依据事实和法律标准来判断某一组织是否为恐怖组织。在实践中一般表现为诉讼模式，由检察官提出申请，再由法官予以裁决。行政模式是指由某一行政机关依据相关法律规定直接对某一组织是否为恐怖组织进行判定。⑧当然司法认定模式与行政认定模式并不是完全對立的，在以行政认定模式为主的国家中，司法机关的再次确认也是十分普遍的。
我国《反恐怖主义法》的中将恐怖活动组织和人员的认定权交由国家反恐怖主义工作领导机构与中级以上人民法院共同行使。初看，我国对恐怖活动组织和人员的认定采取了混合模式，司法机关仅限于行使审判领域，其余由行政机关认定。
从刑法与《反恐怖主义法》关于恐怖组织犯罪的规定中，可以看出我国采用了以行政认定为主，司法认定为补充的混合认定模式。但这种认定模式却缺乏有效的监督。
当国家反恐怖主义工作领导机构认定某组织为恐怖组织时，被认定者不服，向其申请复核，被认定者人仍不服，有权向相关的法院起诉，由后者采用司法的标准判定，该行政认定是否合法合理。此时司法再次认定，实质上是一种对行政认定的监督。另一方面，在进入刑事审判的某一组织已经由国家反恐怖主义工作领导机构认定为恐怖组织时，法官只需要恐怖组织名单这一事实进行适当的形式审查，适当减少控诉方的证明责任，在没有相反的证据的情况下司法认定可以对行政认定予以认可，不再需要进行证据的审查，这样就可以将行政认定转化为司法上的认定。当进入司法程序的某一组织并未被行政机关认定为恐怖组织时，司法机关必须依照法律规定，实质审查相关证据，并作出司法裁决。
总之，恐怖主义涉及到政治、宗教、经济、民族等多方面，恐怖活动犯罪具有严重的社会危害性，这是一个十分复杂的问题，难以单独依靠刑法解决，还需要利用行政法、诉讼法等多种立法，多管齐下进行调控，才能预防和惩治恐怖主义活动犯罪。
作者：高磊
