国内外建筑废弃物循环利用政策比较分析

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  • 更新时间2018-11-13
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  摘要:分析美国、日本的建筑废弃物循环利用政策,其完备的法律体系、宏观政策与微观政策相结合、政府的政策扶持是美日两国实现建筑废弃物循环利用的关键。然后分析我国建筑废弃物回收利用政策,结合面临的问题,借鉴美日两国经验,分别从法律、经济等层面提出我国建筑废弃物循环利用的政策建议。


  关键词:建筑业;建筑废弃物;循环利用;政策分析;


  建筑垃圾是指弃混凝土、弃土、碎砖、碎玻璃等固体废弃物,主要产生于建筑物建设或拆除过程。近年来,随着我国城镇化进程不断加快,建筑规模在不断扩大,而需要拆除的老旧建筑物也越来越多,这就导致了建筑垃圾的处理量也在逐年增加。从20世纪60年代起,发达国家就加强了对建筑废弃物回收处理方面的政策支持,通过法律政策手段推动建筑垃圾的再生利用。在我国的建筑废弃物循环利用机制不完善的情况下,本文借鉴美国、日本等国家的先进经验,提出我国建筑废弃物循环利用政策建议。


  1美国、日本的建筑废弃物回收利用政策


  1.1美国


  美国是较早对建筑废弃物进行回收利用的国家之一,主要从技术政策、法律政策、经济政策等方面引导企业从事建筑废弃物的回收利用活动,促使建筑废弃物的循环利用得以实现。


  1.1.1分级利用建筑废弃物


  美国建筑垃圾年排放量约3.25亿吨,占城市垃圾总排放量的40%。美国根据建筑废弃物的种类和特性,将建筑垃圾循环利用大致分为3个层次,对建筑废弃物进行分层回收:1)低级利用。施工人员在施工现场对建筑废弃物进行分拣堆放,简单回填等,约占建筑垃圾总排放量的50%~60%;2)中级利用。建筑废弃物处理企业回收建筑垃圾,用建筑垃圾代替传统的路基材料。建材生产企业将建筑废弃物加工成为各种砌块、骨料等,约占建筑垃圾总排放量的40%;3)高级利用。将建筑废弃物加工还原,成为可循环建筑材料,如将建筑垃圾加工成水泥、沥青等再利用。


  1.1.2制定完备的法律政策,规范建筑废弃物回收行为


  美国建筑废弃物的有效利用得益于完备的法律制度。1965年颁布的《固体废弃物处理法》对固体废弃物做出分类,对建筑产业废弃物的处置和排放做出规定。1970年颁布的《资源回收法》,进一步扩大了建筑废弃物管理的工作范围,从简单地控制排量、废弃物处理工作到回收、再利用、减量化等方面的管理工作。1980年颁布的《超级基金法》、《建筑垃圾填埋场设计规范》、《处理建筑垃圾行政许可制度》等法律制度则对建筑垃圾的处理做出更为详细的规定。相关行政部门做出专门许可后,企业方可排放或运输建筑废弃物。生产过程中产生工业废弃物的企业,不得随意倾卸废弃物。这些政策实现了源头控制,即控制了建筑垃圾的产生。


  美国依靠政府强制力来推进建筑废弃物的回收利用,进行了三次大的政策变革。20世纪60年代,通过政府及部门的行政手段,实现建筑废弃物的污染控制;20世纪70年代,通过对市场进行经济刺激,鼓励企业在源头消减建筑废弃物产量;20世纪80年代,政府倡导、企业自律、公众参与三方结合,各州结合自身特点,制定法律规定,公开发布建筑废弃物年排放量,限制建筑废弃物的排放。美国各州积极响应联邦政府的政策,目前已有37个州提供建筑废弃物排放量信息,27个州提供建筑废弃物处理量信息,11个州提供再生建材产量信息。


  1.1.3制订经济政策,引导、鼓励企业从事建筑废弃物处理活动


  美国政府出台了一系列经济政策,鼓励更多的企业从事建筑废弃物回收利用工作。例如:亚利桑纳州的法律规定,若企业通过分期付款的方式购买再生资源或处理废弃物型设备,政府可以按10%的比例减少企业需缴纳的销售税;康涅狄格州政府对生产再生资源的企业,提供利率较低、风险较小的小额创业基金,同时减免该类企业的所得税、设备销售税及财产税等。美国也通过直接刺激手段,推动建筑废弃物的循环利用。例如,美国政府对排放建筑废弃物的企业征收排污费、垃圾税等。


  美国环保局(EPA)发起了BuildingSavings计划,引导企业从事建筑废弃物循环利用的活动,从源头减少建筑废弃物的产生及排放。各州的政府与企业积极响应,出现了一系列示范项目。譬如,俄亥俄州的Marion参议员区在拆除过程中,对建筑废弃物进行人工分类和机械分类,回收可利用的建筑废弃物,使得该工程的建筑废弃物回收利用率达到82%,节省成本约160000美元。美国各州政府也制定政策,引导企业进行建筑废弃物分类回收。例如,加利福尼亚州环保局建立了建筑废弃物回收商品数据库;俄亥俄州环保局发布了建筑废弃物在线查询目录,为有意愿进行建筑废弃物减量化的企业提供参考;德克萨斯州交通部于2013年投入6.77亿美元,用于购买再生建材,使得250万吨的建筑废弃物得以循环利用而非简单填埋,仅回收利用碎混凝土一项就为当地环保局节约了120万美元。


  1.2日本


  日本国土面积窄,自然资源匮乏,使其必须考虑如何节约资源,实现建筑废弃物的高效循环利用。日本将建筑废弃物的循环利用划分为三个阶段:建筑废弃物产生阶段、建筑废弃物处理阶段以及建筑废弃物回收利用阶段。通过对各阶段的立法,结合严格的管理制度,减少了建筑废弃物的排量,实现了建筑废弃物的再生利用。


  1.2.1建筑废弃物产生阶段的法律和政策


  在建筑废弃物的产生阶段,日本政府制定了一系列政策措施,从源头限制建筑废弃物的产生。日本政府对建筑物的建造和拆除有着严格的约束,表现为:在项目的设计阶段,要求尽可能地减少或避免建筑废弃物从施工现场的排放;设计需尽量延长建筑物的使用寿命;新建或拆除建筑物需向部门申请,不得擅自拆除等(见表1)。


  1.2.2建筑废弃物处理阶段的法律和政策


  在建筑废弃物处理阶段,日本法律中规定,建筑废弃物的处理需由排放者负责,排放者可按法律规定,将建筑废弃物委托给建筑废弃物处置企业进行处理。日本的《废弃物处理法》、《建设副产物妥善处理推进纲要》等法律中规定建筑废弃物由企业亲自处理或委托给其他具有相关资质的企业进行处理。对于不按法律规定履行义务的企业或个人,政府将对随意燃烧丢弃者处以5年以下拘役或1000万日元以下罚款(见表2)。


  1.2.3建筑废弃物回收利用阶段的法律和政策


  在建筑废弃物的回收利用阶段,为保证建筑废弃物被高效回收,日本政府确立了建筑废弃物分类回收制度。为规范再生建材的市场,引导企业从事再生建材生产活动,日本的法律中采用建筑废弃物处理的准用许可制度,明确了相关企业的责任与入行准则。政府需要为建筑废弃物资源化的单位或企业提供资金资助,以鼓励企业进行建筑废弃物资源化。同时,法律中规定了工程项目中必须使用建筑废弃物再生建材的种类与比例,要求公共建筑必须使用建筑副产品作为原材料,明确表示未按规定使用将受到处罚。法律强制要求政府和施工单位使用再生建材,可以保证建筑废弃物回收利用企业的利益,使得更多的企业从事再生建材生产,以实现建筑废弃物的循环利用(见表3)。


  2美国、日本建筑废弃物循环利用政策的经验和借鉴


  2.1完备的法律体系,保证建筑废弃物的循环利用


  美国和日本通过立法,既控制了建筑废弃物随意填埋、堆放的现象,又保证了建筑废弃物的循环利用。实践证明,实现建筑废弃物循环利用的关键,在于制定一套完整且符合本国情况的法律。如美国政府于1965年颁布的《固体废弃物处理法》和1970年修订发布的《资源回收法》等,日本政府于1970年颁布的《废弃物处理法》及2003年颁布的《建筑废弃物再生促进法》等十几部法律详尽规定了建筑废弃物循环利用的方法、程序、相应的激励政策与惩罚措施。这使得建筑废弃物的循环利用有了法律依据,在法律的约束下促使建筑废弃物循环利用。


  2.2宏观政策与微观政策相结合,加强政策的可操作性


  美国、日本建立了完备的建筑废弃物循环利用法律体系又结合法律制订了一系列的政策措施,保证了法律的系统性与政策的可操作性。美国环保局针对建筑废弃物循环利用的法律,发起了BuildingSavings计划,列出示范工程节省的材料和资金,鼓励企业进行建筑废弃物循环利用。日本结合法律规定,在建筑废弃物循环利用的各个阶段实施不同的政策,如在产生阶段实行建筑物新建拆除备案政策,在处理阶段实行建筑废弃物转移联单政策,在回收利用阶段实行分类回收、强制性使用建筑废弃物的政策。法律与政策之间有效衔接,确保建筑废弃物的循环利用。


  2.3政府激励扶持建筑废弃物回收处理企业发展


  为激励建筑行业相关企业积极从事建筑废弃物回收处理,美国、日本地方政府采取了一系列的激励政策,并且带头购买再生建材。美国的建筑废弃物循环利用企业可获得税费减免,各州政府带头购买再生建材,国家的审计人员有权对未按规定购买再生建材的地方政府机构进行行政处罚。日本为使企业增加对建筑废弃物回收处理设备、技术研究及开发项目的投入,首先鼓励中央和地方政府率先购买和使用以建筑废弃物为原料的再生建材。通过这种方式,鼓励企业开展建筑废弃物的资源化利用活动。


  表3日本建筑废弃物回收利用阶段法律措施


  3我国建筑废弃物回收利用政策现状及问题


  3.1我国建筑废弃物回收利用政策现状


  随着现代建筑业的飞速发展,新建工程、扩建工程、改建工程、需拆除的工程数量不断增加,导致大量的建筑废弃物产生。对我国近十年来建筑废弃物的年产量进行估计,发现我国建筑废弃物年产量呈现逐年增加的趋势(见表4)。


  从2010年开始,我国建筑废弃物产量增长速度大幅提高。经测算,2010、2011两年的建筑废弃物排放量年增长率达到19%以上。其中,拆除建筑物过程中产生的建筑废弃物,占建筑废弃物总排放量的80%以上。


  建筑废弃物治理问题已引起了我国政府的高度重视。我国已出台一系列的法律政策,对建筑废弃的回收处理做出详细规定。1995年颁布的《城市固体垃圾处理法》,对于建筑垃圾的收集处理等方面做出相应具体的规定,明确了设计方、施工方以及政府部门的责任。2005年经修订后颁布的《固体废弃物污染环境防治法》,就污染者依法负责、环保行政主管部门监测;采用先进工艺从源头控制固体废弃物的产生等问题作出规定,并规定企业对固体废弃物处理需申报登记,经有关部门许可后方可处理。2005年颁布的《城市建筑垃圾管理规定》中对企业运输建筑废弃物的过程做出规定,企业在获得环境卫生主管部门批准后方可处理建筑废弃物,不得随意丢弃建筑废弃物,运输建筑废弃物的路线、时间不得随意更改,对违反规定的企业进行处罚。为规范建筑垃圾循环利用行为,我国于2013年6月成立了中国环境卫生协会建筑垃圾管理与资源化工作委员会,发布了关于建筑废弃物循环利用的报告,以探索适合我国建筑废弃物循环再生的道路。


  3.2我国建筑废弃物回收利用政策存在的问题


  我国虽然制定了一系列的政策促进建筑废弃物的循环利用,但建筑废弃物的回收处理仍然存在问题。


  3.2.1缺少关于建筑废弃物循环利用的专项法律


  涉及建筑废弃物循环利用的法律虽然多,但是没有专门的法律来规定建筑废弃物的处理途径。长期以来,我国对建筑废弃物的循环利用仅在法规中有所涉及,还没有上升到法律层面;只是进行规定,不具有强制性。缺少专门的法律也使得各监管部门的责任范围不清,对建筑废弃物的监管体系存在漏洞。


  表42004~2013年国内建筑垃圾年产量估计值


  注:1.建筑施工垃圾年产量=建筑年竣工面积×单位施工面积建筑垃圾产生量,按每建成1万平方米的建筑,会产生建筑垃圾550吨进行估算;2.建筑拆除垃圾年产量=建筑年拆除面积×单位拆除面积建筑垃圾产生量,通常我国拆除建筑建筑面积约为当年新建建筑施工面积的10%左右,结合当前拆除建筑物的结构特点,按照拆除1平方米建筑物约产生1.30吨建筑垃圾进行估算;3.建筑垃圾年产量=建筑施工垃圾年产量+建筑拆除垃圾年产量


  3.2.2缺少达到政策目标的配套制度


  为实现建筑废弃物的循环利用,美国采用建筑废弃物分级利用,日本细化建筑废弃物的种类以便对其进行分类利用,而目前我国对建筑废弃物的利用则是堆放或填埋,仅要求建筑企业需对建筑废弃物进行回收利用,但没有回收利用措施与之相匹配。此外,对处理回收建筑废弃物的责任方的规定也不够明确。


  3.2.3惩罚多于奖励,难以调动企业积极性


  我国的法律中仅提到政府对从事建筑废弃物循环利用的企业给予税收优惠,对该类企业进行扶持。但政策中未详细说明何种行为可以享受税收优惠,优惠政策有哪些,政府如何对企业进行扶植等。相反,政策中对排污费的计量方式及收取范围、对排放建筑废弃物的企业采取的惩罚措施规定的十分详细。国外的经验表明,通过政府的激励和税收优惠可以调动企业从事建筑废弃物处理利用的积极性。如美国各州对从事建筑废弃物回收利用的企业或机构给予税收优惠与经济鼓励,购买再生产品或用于生产再生产品的设备可享受优惠政策。日本鼓励相关政府部门率先购置再生建材,通过“绿色消费”机制来刺激建筑废弃物的循环利用。这些国家的建筑废弃物数量在短时间内迅速下降,与本国的激励政策是密不可分的。


  4完善我国建筑废弃物循环利用的政策建议


  美国、日本的经验表明,实现建筑废弃物的循环利用与政策、法律息息相关。政府作为集体利益的维护者,应发挥其理性,通过设计、安排有效的政策,实现社会利益最大化,从而实现对建筑废弃物的循环利用。借鉴美国、日本的经验政策,结合我国在建筑废弃物循环利用过程中的问题,对我国建筑废弃物循环利用的管理提出以下建议:


  4.1制定一套可供操作的建筑废弃物循环利用政策体系


  制定专项法律,配合现有的法律法规,制定并完善具体的规定与措施,形成一套可供操作的建筑废弃物循环利用政策体系。我国已出台多部关于建筑废弃物循环利用的法律,但只是一些笼统的条款,这使得建筑废弃物的循环利用没有法律保障。因此对建筑废弃物的循环利用需制定专项法律,出台适应我国国情的政策与措施,解决建筑废弃物回收利用率低、随意填埋堆放等问题。同时,各监管部门应明确各自的职责范围,成立建筑废弃物处理专项委员会,使得各部门既可以各司其职,又能做到相互配合。


  4.2深化建筑废弃物循环利用政策


  具体的政策中应明确生产者的责任及责任延伸的范围,并细化各主体在建筑废弃物循环利用过程中的责任分配,政府对企业进行监督,保证政策的有效运行。同时,政府应鼓励企业对建筑废弃物采取分类回收方法。经分类回收的建筑废弃物可以直接进入市场进行利用,建筑企业不需要对分类回收企业进行支付,而且经分类的建筑废弃物,质量更高,杂质更少,回收利用价值更高,企业可以获得更多的利益。


  4.3政府发挥加大扶持力度,明确经济政策


  我国的建筑废物回收企业普遍存在以下不足之处:规模小,投入大,生产成本高,产品质量不稳定,这些先天的缺陷使得企业发展具有不确定性。政府作为完全理性的一方,应充分维护社会集体利益,利用经济手段,对从事垃圾处理投资经营活动的企业给予贷款贴息的优惠,以确保建筑废弃物循环利用活动的顺利开展。政府可带头购买绿色建材,从而形成示范作用,带动再生建材产业的发展。政府应通过各种媒介,引导企业进行建筑废弃物的循环利用,如建立建筑废弃物再生利用商品数据库,或通过报刊、网站等及时介绍该领域的情况,为有意愿进行建筑废弃物循环利用的企业提供参考信息。