蒋 诚
（温州大学城市学院 浙江 温州 ３０００７１）
摘 要：介绍了土地信托的概念、特征及其运行体系，探讨了我国是否能正常实施土地信托以及应该采取怎么样的配套措施。首先总结了我国现有的农村土地流转制度所存在的不足与弊端；然后借鉴信托制度起步较早的西方国家的理论与实践经验，把理论与实践有机地结合起来；再切实地根据我国农村特有现状，对信托制度的四大要素——信托人、受托人、受益人和信托财产进行分析，从而完整地阐述了在我国农村应建立合适的土地信托制度的方法。
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关键词 ：信托制度；农村土地使用权；土地流转；土地信托制度
中图分类号：F83 文献标识码：Ａ ｄｏｉ：１０．３９６９／ｊ．ｉｓｓｎ．１６６５－２２７２．２０１5．12．００3
０ 引言
作为一种优秀的财产管理制度，信托无疑是有着长远的社会根源和及其深厚的历史因素，因此在几百年历史发展中也慢慢地被世界所接受，也更多在当今的社会经济活动中被应用。就信托制度本身而言，它具有灵活多变的特性，能更好地加快商品的流动速度，因此信托财产才能可以延伸到其他许多方面，这中间最被我们熟知的就是不动产、证券和其他一些金融产品。这种多变的理财方式被很多别的法系国家所借鉴，还出现在了各式各样的资本领域内。这也使得这些国家在承认土地不动产是信托财产的一种形式这一问题上显得很直接。但是在我国的实践中，可以明显地发现农村土地信托很少被关注和开发，当它与别的金融资本市场中的信托制度相比时尤为明显。
农业大国是我国的一个传统定位，也就是说农业在很大程度上决定了我国经济的发展情况。加强农业发展的稳定性、协调性，逐步稳定农民收入的增加速度，都对我国经济发展有着很重大的正面影响。农业一直以来是我国政府关注的重中之重。即使从２０世纪８０年代开始家庭联产承包制和统双层经营体制已将广泛地在农村实施，而且也在很大程度上推动了农业的发展。但市场经济和生产力也随着社会的发展在不断地进步，所以我国的这种个人小作坊式的经营模式也早己经满足不了我国农村生产力发展的形势需求了。所以只有改变土地使用权的流转模式，使土地使用权流转于不同的经营主体之间，才能尽可能加速农业的发展，使农业有一个质的飞跃。
１ 农村土地信托概述
1.1 农村土地信托概念
农村土地信托是指把所有权和承包权作为农村土地基本权利的前提下，为了使土地承包人得到最大的土地利益和更加有效地利用土地资源，将土地的经营权以信托的方式交给受托人，当然这一切都建立在对被受托人的信任之上。而受托人则把最大化地牟取土地的收益作为自己的最终目标，对土地实行独立的经营管理，而土地承包者或其指定的受益人则享有土地利害关系的受法律保护的行为。
因为受制于生产成本、科技等外界因素的影响，在我国大多数农民是没有办法在种植耕地上取得符合自己预期值的利润的，而这些原因最终会导致农民从事农业热情的大大下降，造成了劳动力与土地之间无法平衡的两难局面。所以为了更加有效地利用土地，就有了土地信托的出现，土地承包者可以以信托的方式把土地的经营权交给有经营意愿的个人或企业经营管理，当然被托付的企业与个人一定要有承担的能力。当企业和个人拥有土地的支配权后，不但可以以自己的意志拥有独立经营管理信托土地的权利，而且由他指定的受益人可以享有土地的使用权，不过是在扣除约定报酬和经营费用之后。
1.2 农村土地信托的价值
由于土地信托制的横空出世，对我国土地流转和土地制度产生重大影响。其制度价值在于：
1.2.1 促进农地休整，增强我国农业在国际市场上的竞争力
根据统计，我国农民的人均劳动力耕地面积不足其他发达国家的1/10。相比于发达国家，我国农用耕地的低效率、高成本，是国内农产品在国际市场上缺乏竞争力的主要原因。但由于土地信托的出现，迫使我国农村以家庭为单位、土地分散、手工为主的土地承包责任制时形成的局面被瓦解。集中土地资源是土地信托的主要功能，这样可以在很高程度上提高土地的利用率，再加上因为提高机械化程度而带动的劳动生产率上升，也能降低农业生产的成本，这些有效的举措从许多不同的方面都加大了我国农产品的竞争力。
1.2.2 改变了农村人口与城市人口的构造，加速了农村人口的流动速度，提高了土地合理利用率
近几年，高速发展的经济，也在一定程度上加快了产业结构的改变，随着第二、三产业比重的上升，农村人口流动的加快，城市化率从１９４９-２０１５年有了很大的增加，而农村劳动力的减少和土地资源的增多也从客观上为农村土地信托的发展提供了很好的条件。同时，改变了市场经济的格局，加速了资金、土地与劳动力等重要因素的流动。但如果只有劳动力的流动和土地流动不能相辅相成的同向发展的话，土地就会仍然处于被限制的状态。所以只有创立完善了土地信托制度，才能提高土地的利用率，才能使土地经营权正常地流转。
２ 农村土地信托实践的现状与风险
２．１ 我国农村土地信托现状
在我国农村，农地实施的是农村集体所有权制度，农户对土地具有经营权，对于农村土地的承包经营权依据《农村土地承包法》第三十二条规定，通过承包而得到的土地经营权可以依法采取转包、出租、互换等多种方式流转。但该法没有规定土地信托的方式进行流转。但在我国局部地区进行了农村土地信托方式进行流转的试验和探索。现举两例予以说明土地信托的现状。
２．１．１ 湖南省益阳市土地信托的现状
自２０１４年４月开始，位于湖南省益阳市的草尾镇正式作为农村土地信托流转的一个试点而进行发展。当地政府与农民经历了一年多的摸爬滚打，最终取得了令人满意的成绩，成为解决“三农”问题的重要指向，被专家称为“益阳模式”。
坚持以土地所有为原则，是益阳市开展土地信托的一大特色，在保障农民承包权的前提下，再由政府出资建立信托机构接受农民委托，依照土地使用权市场化的需求，通过正规的流程，将土地经营权在一定期限内依法、自愿、有偿转让给其他公民或法人进行农业开发经营活动。
２．１．２ 龙岗土地信托的现状
龙岗模式的基本内容是借由龙头企业的带动而发展起来的，一直坚持自愿、自由、平等的原则。土地信托则可以转变为资本的形式去介入，通过与一些大型企业的合作，推进土地信托流转股份化，加快经营管理职业化的速度，规范政府的执法形式，大力推进“三农”的发展。这种模式要求可以包容更多的经营主体和市场，因此它的成型难度也更加大。
龙岗模式很重视保护农民的利益，所以基本上采取的都是“租金＋分红＋收入”的分配方法，也就是说不论合作社盈亏与否，都必须按照合同向农民提供相应的酬劳，农民则可以自主选择实物或者现金，在提取公积金、风险金、农机具折旧费等费用之后，剩余的部分按照股权的多少进行分配。这种模式使得村农、企业以及集体的利益得到了很好统一，受到了社会大众的重视。
２．２ 农村土地信托实践中存在的问题与风险
２．２．１ 土地信托机制不健全
由于我国农村土地市场的发展还不成熟，价格、供求、竞争等机制还没有完全形成，农村承包地使用权流转还处于分散、自发和无序状态，无论是农户间的托付，还是农户与企业之间的托付，基本上采取口头协议的方式，并没有签订书面合同的习惯。在没有法律的维护下一旦有违约情况出现，就很容易产生法律纠纷，不利于后续土地信托的进行。所以单单依靠传统的协议方式是不科学的、落后的，应该在有效的法律庇护下签订协议。
２．２．２ 农村土地信托主体的风险
信托委托人都拥有土地的经营权。从目前看来，农民由于自身的文化水平不高，所以对土地信托的认识不是很深刻，在维护自身权益方面也没有很积极主动，所以他们的权益很容易遭受到损害。第一，在信托刚刚设立的时候，农民的土地就被强制流转，在我国，由于特殊的国情导致了政府成为了农村土地信托的主导者，地方政府为了自己的私人利益往往会去阻碍土地信托制度的发展；第二，农民通过土地信托而获得的收益始终无法保证，信托机构会利用自己在信息、技术、政策上的优势，故意在信托刚设立的时候就压低农民的收益。而且由于信托设立后，作为委托人的农民就不能亲自对自己的土地进行管理，这就会造成农民无法及时了解自己土地的盈亏情况，而这种知情权的流失也会导致农民权利的受损；最后也是最重要的，对农民以后的生活也会造成很大的伤害，农民在土地被流转后，他们的正常的生活状态都会受到来自就业、社保等方面的压力。
２．２．３ 农村土地信托的操作风险
农村土地信托具有的操作风险一般在于在项目运营的过程中受托人由于违规的操作或随意改变土地用途而造成的信托风险。农地信托的受托人必须同时具有敏锐的市场洞察力和管理土地的丰富经验，当然对于信托市场发面的天赋也是必不可少的。当然并不是所具备驾驭农地信托能力的信托人都能同时兼顾到农地信托所涉及的行政审批、备案事项等多个方面，这样就会存在着信托机构躲避管制、不正确操作的情况。此外，还有部分信托人会改变土地的使用用途。土地承包经营权是受到合同的限制的，如果没有依法得到批准，是不能将承包的土地用于非农建设的。信托机构不得因为利益的驱使而去违规，自作主张地改变土地的用途；地方政府也不得凭借土地信托的名义，在土地承包经营权信托中裹胁农村集体建设用地和宅基地非法、变相搞工业开发区和“小产权”房建设。然而相较于农业利润的微薄，进行房地产开发无疑会带来丰厚回报。若信托机构不能很坚决地拒绝来自其他方面的利益诱惑，疏于防范风险，那么违法使用土地的事情就不能被杜绝，这对国家、对社会公共利益造成的损害将会是巨大的。
２．２．４ 农村土地信托的系统性风险
系统性风险一般分为市场风险和政策制度风险。其中的市场风险就是指代土地信托的模式，一般是由信托公司向信托主体筹集资金，再由政府向农民征收土地资源，然后再交由专业的公司经营。信托项目仅能够进行农业建设，其价值创造来自于规模化连片后，由专业服务机构增加投入，提高土地的科技化、集约化运用而带来增值，但是农业企业及项目的盈利能力普遍不高，仅靠农业生产是很难带来足够的增值额的，且农产品价格波动较大，这种情况下就产生了信托项目的盈利风险。
３ 农村土地信托的国外经验借鉴
３．１ 日本“土地信托模式”模式
３．１．１ 基本概况
日本由于受先天性条件的制约，自然资源匮乏，人均耕地少，在农业生产上不具有比较优势，如何高效地利用有限的耕地开展农业生产，是其一直关注的焦点。
３．１．２ 日本模式的具体操作流程
日本的土地信托模式是先经过土地所有人把土地信托给信托机构，并从受托人投资经营受托土地的收益中获取报酬（见图１）。
在日本，土地信托大致划分为两种形式，包括出售型信托和租赁型信托。出售型信托指委托人授权受托人将信托财产进行出售，受托人获得合同规定的中间费用后，剩余所得由委托人或委托人指定的受益人占有；租赁型信托指委托人将信托财产委托给受托人进行经营管理，受托人无权直接处置信托财产，在信托合同或契约期满后，委托人收回对信托财产的所有权。日本土地信托制度对高效投资利用稀缺的土地资源起到了关键性作用。
３．２ 美国门郡地区“土地信托模式”模式
３．２．１ 门郡地区土地信托模式特点
门郡地区的土地信托起源于一个商人，他作为一个信托人首先买了一块土地，然后再将这片土地的所有权信托给了权威的信托机构，双方当事人签订信托合同或契约，由信托机构发行土地信托受益凭证，而销售土地信托受益凭证由信托人负责，土地受益凭证直接享有信托财产（土地所有权）的受益权，受益凭证的销售所得直接用于对土地的改造整理，再将土地出租给该土地开发商组成的公司。
３．２．２ 门郡模式的工作要点
第一，利用土地保护手段的组合（即资金和地权的组合）来经营土地信托。
第二，有专门的志愿者负责土地管理。
第三，提高公众意识，门郡地区具有独立的生态系统，对土地资源的保护十分重要。门郡工作联盟是门郡自然资源保护协会的合作组织，是门郡地区的重要组成机构。２００１年以来，随着联盟工作量的日益增多，门郡工作联盟开始积极发展志愿者，扩充人员队伍，努力寻求一种长久保护稀缺土地资源的责任经营体系。在土地工作联盟形成的时期，加入联盟的志愿者比较多，联盟就增加了新的土地工作目标，即在保护土地的基础上，恢复其生态的多样性。在土地联盟运行的初期，门郡工作联盟平均每季度有２５个工作组（２００５年），志愿者贡献了６００多个小时的志愿服务。
４ 农村土地信托制度完善的措施
４．１ 确立农村土地信托配套法律制度的立法地位和指导思想
由于农村土地信托在国内并没有建立一个明确、系统的法规。因此应该尽量加快无论是农民还是政府对农村土地信托的认可程度和合法性，虽然在很多省份的许多农村，农村土地信托已经展开了试验，但在应用的广度和深度上还是不能和其他的流转模式并驾齐驱。在信托还没有在人们心中根深蒂固的情况下，作为一种新兴的土地流转方式，如果没有法律的支持，即使有再好的效果也不会被市场广泛地接受。如果想要更健康地推广农村土地信托制度，合法和自愿是两个必须要遵守的的原则，在这过程中既要遵循信托理念，又要在经营管理农村土地方面懂得变通，只有这样农村土地信托才能健康、快速发展。这里的自愿是指，农民通过村里的规定流程，自愿决定该村土地信托与否，挑选受托人和信托其他相关事项。所谓灵活经营管理，可以根据不同土地的自然因素和社会因素，然后采用不同的方法进行土地信托。
４．２ 明确土地所有人在农村土地信托中的地位
土地信托流转制的完善与否在很大程度上取决于土地所有人介入土地信托流转的程度。在许多学者看来，我们应该给予土地经营者足够的权利对信托土地自由地流转，不需要受到发包人的管制，如果要经过发包人的同意则是限制过严，会使土地流转信托看起来像债权式流转。但我认为这种观点比较片面甚至偏激：一个是土地所有人参与土地信托流转，另一个是尊重农民自主意愿，我觉得在两者之间并不存在什么矛盾，反而是一种相辅相成的关系，二者相互依托，各自只有在对方的基础上才能正常发展。首先，作为土地所有者能参加的底线，土地信托流转还是遵守着土地承包者流转制度所规定的规则，而土地所有人作为一个中介者，为了使流转过程规范，禁止双方蓄意地进行不正当的勾结，从而导致土地用途被破坏，必须监督这一切。其次，从物权关系看，土地所有人对土地承包经营权的转让持有肯定和否决的权利也是无可厚非的，否则任由土地不停地流转。
４．３ 完善信托土地财产的审查
法律规定我国集体所有的土地包括耕地、村集体所有的荒地、林地以及村民的宅基地、自留山、自留地等。依据现行法，我国土地信托制度的客体是土地承包经营权，按照现行法规定，自留山、自留地不准买卖、出租作为宅基地，同时禁止用作它途。在对信托土地财产审查时，应当严格明确信托土地的法律属性。为防止农地信托权利的滥用，可以从以下两方面完善监管：首先对于村委会以集体名义进行信托的土地财产，应当经过2/3以上的村民或是村民代表同意，才能委托信托机构进行经营管理。其次，对于个人信托的土地财产，个人应当持有土地承包经营权证，而信托机构有义务审查土地承包经营权证的有效性，并同时审查其主体身份的合法性，保证权证统一。
４．４ 完善政府对于信托流转的监督，完善信托流转的可行性评估
土地信托事关广大农户的利益，决不能仅做表面文章与形象工程，更不能以轻视的态度对待，政府相关部门应当对于当地的土地信托的可行性做出科学评估，借鉴全国各地的实践经验，因地制宜。在信托流转过程中，应当遵循公平自愿的原则，严禁强制农户进行土地信托的违法行为的发生。对于以村集体名义进行的信托行为，相关政府部门应当审查其是否经过了必要的程序，对于信托财产的收益是否进行了公示，以及其管理分配情况是否阳光化等等。同时要强化和严格经营者准入制度，对经营者的资质、能力、信誉进行严格审查；其次，实行流转的事前审查，包括流转各方的主体资质、流转方式以及农民权益保障的标准等等。
４．５ 建立完善土地信托中心监管制度
仅仅靠政府的拨款和个人的资金是远远无法满足土地开发的需求的。土地开发需要巨额资金，因此建立土地投资信托基金是当前最有效的方法，它不但可以在一定程度上解决开发资金不足的问题，还可以完善对于土地流转的监管。成立农村土地信托中心，明确该中心由县政府或县政府以上土地行政主管部门、银监会等部门组成，在审核合法的前提下，按照自愿有偿的原则，把分散的土地聚集在一起，用来解决土地资源和劳动力分配不均衡的情况，在以稳定承包权为基础的情况下，加快经营权的流转，促进农村产业结构的良好塑造。明确土地信托中心的职能，包括土地信息传递、土地中介职能、土地经营职能、土地监管职能等。土地信托中心对于受托的土地，如果自己使用应当定期就使用状况予以公开，如果转租给第三人使用，应当将第三人的使用资质、经营状况予以公开，以确保土地按照约定的方式使用。土地中介职能，是指土地信托中心可以定期召开投标招标会，将委托给自己的土地以公开的方式进行转租，同时又可以为供求双方提供机会，从而获得多赢；同时，土地信托机构可运用其信托基金自己开发利用土地，也可以引入其他资金融资开发，最大限度地发挥土地效益；最后，土地信托中心应当定期对经营者的资格、经营业务、信誉度进行审查，以减少信托风险。
４．６ 成立土地信托业协会，加强自律管理
在世界其它各国的信托监管体系中，行业协会的地位具有不可替代性，与政府监管部门和其它机构一起构成了系统的监管体系。随着我国信托机构的逐步增加，行业内部的管理风险突出。企业在经济转型过程中，由于长时期受到计划经济体制的困扰，企业自律的意识普遍缺乏，自我管理意识和约束能力不足。所以我们要成立信托行业协会，对信托行业进行全面的、规范的管理，为我国农村土地信托的健康有序发展提供有力支撑。
４．７ 完善农村土地信托的金融支持
农村土地信托中的受托人作为经营与管理土地的主体，其主要目的是获得由土地规模经营带来的相对较高的收益。随着土地边际生产力的逐步降低，相应的对土地整理、开放和复垦的难度也逐步加大，信托机构所需要投入的资金量也越大。农村土地信托制度如果想要得到很顺利的发展，特别需要一个良好的金融坏境作为支持，为土地信托机构提供金融贷款，不然会大大降低土地信托机构的运作效率。改革开放３０年以来，我国农村金融服务基础仍旧薄弱，特别是我国农村金融市场存在着正规金融机构单一化、垄断化等问题，严重阻碍了农村经济的发展。因此，给予土地信托机构相应的金融支持十分必要。
５ 结语
农村土地信托作为我国农村土地流转的重要组成部分，是适应我国基本国情的产物，是农村土地金融改革深入发展的结果，也是解决我国三农问题和缩小城乡收入差距的新方法和新模式。本文认为在经济高速发展的今天，农村土地流转制的改革是一件势在必得的事情。由于我国的改革起步较晚，从而也在很大程度上导致了我国农村土地信托制发展的滞后。再加上我国特有的国情更加使得农村土地信托在我国发展有着很大的困难。在优化和完善农村土地信托框架时，要逐步地适应不断变化的实际情况和调整土地信托制度结构，将不利因素降到最低限度，利用农民收益与土地效率之间的利益平衡，推动我国土地利用和劳动生产率。
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参考文献
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（责任编辑 吴 汉）
