政府食品安全规制嵌入机制的构建研究

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  • 更新时间2018-11-30
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  摘要:我国食品行业目前所面临的严重市场失灵现象凸显了政府实施食品安全规制的必要性和重要性。令人遗憾的是,现有的规制俘获、规制缺位与错位、规制制定标准滞后等一系列问题使得政府规制部门在付出了巨大的政府规制成本后,却难以达到预期的目标。本文将品牌食品加工企业的自律行为与政府食品安全规制的制定和实施有机地结合在一起,建立起一个多层次的动态的食品安全规制嵌入机制框架,为政府未来食品安全规制的制定和实施提供一个可供参考的方向,有助于政府部门进行更为有效的食品安全监管。


  关键词:食品安全;政府规制;企业自律;嵌入机制;


  一、引言


  政府规制部门所制定的食品安全规制对食品加工企业具有强大的外部约束力。它是在食品加工企业自律性集体缺失的情况下,保障食品安全的最后一道防线。但不可否认的是,我国现有的政府监管模式存在着一定的缺陷,这导致政府监管陷入“高投入低产出”的困境:一方面,需要投入大量的人力、物力和财力进行食品安全监管,承担了高额的监管成本;另一方面,监管效果却始终不尽如人意,没有达到食品安全保障的政府预期目标。政府监管该如何走出困境呢?


  本文认为,品牌食品加工企业的自律行为与政府规制部门的他律行为两者之间并不是毫无关联的相互独立关系,建立针对品牌食品加工企业不同自律行为表现的政府食品安全规制嵌入机制,将能够在企业自律行为与政府他律行为之间找到共同的平衡点,既提高了政府规制的绩效,又给企业安全食品生产行为提供了更加适宜的法律环境,有利于促进企业强化自身的食品安全保障能力。因此,政府食品安全规制嵌入机制是食品安全信任机制构建中的重要一环,是重树消费者食品安全信任的必要条件。


  二、政府实施食品安全规制的必要性


  食品安全规制隶属于政府社会性规制的范畴,是政府部门以保护消费者的健康安全为主要目标,对食品质量以及为提供食品而产生的与之相关的一系列活动制定一定的标准,并对某些特定行为进行禁止或限制(樊慧玲,2012)。国内外学者普遍认为政府实施规制的根源正是由于市场的失灵。


  (一)食品安全信息的不对称性


  Arrow(1997)的研究表明信息不对称是食品安全问题发生的根源。Nelson(1974)按照信息经济学的分类框架,将商品分为三类:搜寻品、经验品和信任品。按此分类,Caswell和Padberg(1992)认为食品安全要素的品质特性既是经验品又是信任品。这就意味着食品安全信息掌握在食品加工企业的手中,消费者既不能在产品购买前获取该信息,也很难通过产品购买后的体验来获取。随着食品加工程度的日益复杂化以及新技术、新工艺的不断涌现,食品安全要素越来越趋向于表现为信任品的品质特性,这就使得消费者更加难以作出正确的判断。在完全无法区分所购买的食品是否安全的情况下,消费者往往会作出不利于诚信经营企业的逆向选择,出现“柠檬效应”。Fudenberg和Maskin(1986)指出,声誉机制通过不完全信息条件下的多阶段重复博弈,直接或者间接地激发交易主体之间的信任关系,使交易各方在权衡利弊之后,放弃投机行为而选择采取合作的方式,从而缓解信息不对称状况,最终恢复市场机制的有效运行。


  本文认为,声誉机制的确在解决市场失灵的问题上能起到一定的作用,但这也是基于品牌食品加工企业自身具有很强的自律性。在对食品加工行业整体进行有罪推定的假设前提下,政府部门利用自身所拥有的禁止和惩罚等强制权力,可以有效地对市场失灵予以矫正。通过采取对违规企业予以重罚的经济手段和将不合格企业清退出市场的行政手段,政府规制对企业所起的强制规范作用相对于企业通过自律行为进行自我完善而言,具有无法比拟的优势。


  (二)食品安全的公共品属性


  是否具有竞用性和排他性是判断消费品属于私人物品还是公共品的依据。所谓竞用性是指某一消费者对某种商品的消费会阻碍或减少他人对该商品的消费。而所谓排他性则是指某一消费者只有对某种商品支付价格后才能够使用该商品。食品安全具有非竞用性和非排他性的特征,属于公共品的范畴。因此,食品安全的获取不可避免地会遇到“搭便车”的问题。作为消费者来说,每个人都希望能够无需付出额外成本而免费获得食品安全。换句话说,消费者并不愿意为了获取作为公共品的食品安全而进行价格支付。这就打击了作为安全食品提供者的食品加工企业的积极性,因为私人企业提供公共品也是需要付出一定成本的。在这种情况下,就有可能导致食品加工企业一方面通过生产不安全食品来降低生产成本,另一方面通过提供虚假的食品安全信息来维持自身产品的市场正常价格,以达到获取超额利润的目的。由此可见,食品安全的公共品属性进一步加剧了作为食品安全信息提供方的食品加工企业与作为食品安全信息获取方的消费者之间的信息不对称状态。因此,政府部门有义务承担起保障食品安全的主要责任,并通过制定和实施食品安全规制对食品加工企业的食品生产行为进行规范和约束。


  (三)食品安全的外部性


  在食品生产加工过程中,存在着两种截然相反的外部性。一种是单个生产者的经济活动会给其他社会成员带来好处,但自身却不能由此得到补偿,导致私人收益低于社会收益,形成正外部性;一种是单个生产者的经济活动会给其他社会成员带来危害,但自身却并不为此支付足够抵偿危害的成本,导致私人成本低于社会成本,形成负外部性。这两种外部性都会导致资源配置难以达到帕累托最优。具体而言,品牌食品加工企业提供营养健康的优质食品以保证消费者的食品安全,但由于市场上充斥着大量的不安全劣质食品,消费者无法对所获食品是否优质加以有效鉴别,所以只愿意按照食品市场的平均价格进行支付,从而导致优质食品的市场供给小于市场需求。另一方面,非正规的食品加工企业利用消费者难以完全掌握食品安全信息的弱点,为了牟取超额利润而降低成本生产不安全的劣质食品,从而对消费者造成健康损害,增加了医疗救助、精神抚慰等一系列社会成本。消费者由于无法有效区分各食品加工企业所提供食品的优劣,最终将问题归咎于整个行业,个别企业的不良行为对行业内的其他企业造成了损害。私人成本低于社会成本所形成的负外部性,导致整个食品市场的供给大于需求。这两种情况所引发的市场失灵无法通过市场的自我调节来平衡,必须借助政府部门实施食品安全规制进行外部性的强制干预。


  三、我国食品安全规制存在的问题


  (一)规制俘获问题


  规制俘获理论认为,政府实施规制的受益人恰恰是被规制者(Stigler,1971)。政府规制可以被看作是为了满足某一产业或特定利益集团的需要而设计和实施的一种制度安排。规制的目的是形成行业进入的高壁垒,从而维持利益集团的高额垄断利润。规制的结果是为被规制者提供了额外的收益。更为严重的是,被规制企业采取寻租的方式与政府规制部门建立起密切的依存关系,并通过不断地向政府规制部门施压来迫使其制定出有利于被规制企业的规制政策,使得政府规制部门由最初的保护广大消费者转向保护某些利益集团。尽管被规制企业为了取得与政府规制部门的合作资格而付出竞租成本,为了遵守规制政策而付出服从成本,但通过影响政府规制部门规制政策的制定与实施,被规制企业获得了消费者付出的高于均衡价格的第三方成本。


  国内学者刘东和贾愚(2010)指出,我国目前以许可证管理为代表的厂商准入制度虽然严格规范了食品加工企业的生产能力,但是并不能确保企业是否真的在实际生产过程中付出了应有的努力。这种缺乏对生产过程进行质量干预的规制制度,在政府规制部门进行监管时,极易导致规制俘获问题的出现。


  (二)规制缺位与错位问题


  我国的食品安全监管在2003年以前采取的是多部门分散管理方式,管理效率低下。2003年3月,在国家药品监督管理局基础上组建了国家食品药品监督管理局,作为综合监督和组织协调部门,负责监督各项食品安全监管工作的实施(王可山,2012)。国务院2004年颁布了《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》,工商、卫生、质检等多个部门按照文件中所要求的一个部门监管一个环节的原则,形成了分段监管为主、品种监管为辅的食品安全监管体制。这一监管模式的设立存在着天然的缺陷:监管权的过度划分,导致整体行动的协调性差。每一个部门虽然在自身职责管辖范围内相应拥有一定的规制权,但都缺乏完整性。再加上各规制部门之间没有进行泾渭分明的权责划分,极易出现由规制缺位、错位所导致的监管真空问题。一个环节上出现了监管盲区与漏洞,就可能导致整个监管链条失效。2008年颁布的《食品安全法》力图对多个规制部门的监管职能进行重新整合,以解决各部门之间长期存在的监管缺位和错位问题。但韩忠伟和刘玉基(2010)指出,分段监管的食品安全监管模式在《食品安全法》颁布后并没有得到根本性改变,多头监管的局面依然有可能出现。2013年新成立的国家食品药品监督管理总局将原本分散在质检总局等三个部门的食品安全监督管理职责进行了再次整合,希望以此彻底解决多头监管的问题。


  本文认为,政府规制部门对食品供应链上的各个环节进行分段管理,不仅导致了规制权力的分散,甚至会在管理权重叠区域出现因多部门共同监管而引发的“搭便车”现象。由于所有规制部门实施食品安全规制的绩效目标都是确保食品安全,各个规制部门从自身利益出发,都希望能够由其他部门来承担包括人力、物力、财力在内的规制实施与监督成本,而免费分享由其他部门所创造的规制收益。这就促使规制部门采取消极的“行政不作为”行为,从而进一步扩大了由于规制缺位与错位所导致的监管盲区。


  (三)规制制定标准滞后问题


  我国食品安全规制制定的技术依据是国家食品安全标准体系,它是对食品以及为了提供食品所引发的一系列活动所规定的卫生要求和技术要求的总称。令人遗憾的是,具有权威性和强制性的国家食品安全标准体系自身却存在着许多问题。


  首先,食品安全检测项目不够完备。最典型的案例就是三聚氰胺奶粉事件,由于对牛奶浓度的检测项目中只包含了对蛋白质含量的检测,而没有对可能含有其他非法添加物的相应检测,导致检测项目存在漏洞。我国在农药残留方面的检测项目数量与欧美发达国家相比也存在着巨大的差距,检测项目数量总和只占到某些发达国家的1/10。检测项目不完备所带来的是检测技术的相应落后。同样是对农药残留物进行检测,美国可以检测出360多种,德国可以检测出320多种,加拿大也可以检测出250多种,而我国目前最多只能检测出180多种(李莹,2014)。与此形成鲜明对比的是,据有关报道,我国出口农产品常常因农药残留物超标而被欧美国家拒之门外。


  其次,食品安全标准存在交叉重复现象。由于在我国食品安全监管中一直存在着多头监管的局面,不同的规制部门都有权利根据自身的职责权限颁布相应的食品安全标准并进行实施和管理。这就导致了各标准之间存在着交叉重复现象,甚至有些标准相互矛盾,令食品加工企业在标准执行过程中感到手足无措。


  最后,食品安全标准设置有待更新。主要表现在食品安全标准设定水平偏低,与国际标准存在一定的差距。这有可能是政府为了扶持我国食品加工行业的发展而不得不把某些食品安全标准降至最低要求,也有可能是由于政府规制的制定周期过长所导致的标准更新滞后,未能及时地将已被淘汰或不合时宜的标准进行调整与更换。


  四、企业自律行为与食品安全规制嵌入


  市场失灵决定了政府规制作为外在的强制力量有必要也必须对食品市场进行适度干预。而我国食品安全规制在制定和实施过程中所面临的种种困境表明,仅仅依靠政府单方面的强制性干预,不仅需要付出巨大的政府规制成本,也很难达到预期的目标。如何将企业的自律行为与政府规制的制定和实施有机地结合在一起,让双方在互动的过程中形成良性发展,在政府规制对企业自律行为施加正向影响的同时,提高政府规制的效率和绩效?这是本文需要重点研究的内容。


  (一)企业自律行为的动机


  在食品行业整体面临食品安全信任危机的大背景下,品牌食品加工企业如果依然能够强化自身食品安全保障能力,规范自身食品安全生产行为,那么,我们可以据此作出推测,企业在采取自律行动的背后可能存在着以下两种动机:


  1、生存的需要


  品牌食品加工企业深刻认识到,在食品安全问题被日益关注的情况下,政府规制部门必将出台要求更为严格的食品安全规制,执法与监管力度也势必随之加大。对于整个食品行业来说,将不可避免地面临一场行业大整顿。而整顿的结果必然是一大批产品达不到国家食品安全新标准的食品加工企业被予以重罚,甚至被清退出市场。品牌食品加工企业要想在政府如此的高压政策下继续谋求生存,就不得不自加压力、采取一定的自我约束行为以顺应政府的要求。


  2、发展的需要


  如果是为了生存而被迫采取企业自律行为,那么出于对未来发展的考虑,企业更有可能主动进行自我约束。对于品牌食品加工企业而言,目前所面临的政府高压政策,既是一种挑战,更是一种机遇。如果企业能够把握住机会,通过强化企业自律行为来提升自己的食品安全实际保障能力,并向消费者充分展示这种能力,从而形成以消费者信任为核心的社会资本,那么将来所能获得的长期利益将远高于现在所付出的自律成本。


  (二)企业自律行为的表现类型


  Ayres和Braithwaite(1992)在进行响应型规制研究时,设计了支持策略、屈从策略、推诿策略和拒绝策略等一系列的被规制企业选择策略。本文参照这一分类,将品牌食品加工企业自律行为的表现依据其自律动机进行如下分类:


  1、提前行动型


  此类品牌食品加工企业在政府规制部门制定和实施更加严格的食品安全规制之前就积极采取自律行动,主动提高企业的食品安全保障能力,向社会公众彰显其对消费者健康安全的关注,其自律的动机在于企业未来长期发展的需要。


  2、被动适应型


  此类品牌食品加工企业虽然主观上并没有强烈的发展动机,但在政府规制部门制定和实施的食品安全规制的外生性影响下,也能够采取相应的企业自律行为,并向消费者提供有安全保障的食品,其自律的动机介于企业生存和发展之间。


  3、推诿抵制型


  此类品牌食品加工企业认为政府规制部门制定和实施的食品安全规制超出了其愿意接受的范围,但迫于政府规制的强大压力,不得不被迫采取最低限度的企业自律行为以规避处罚,其自律的动机主要表现为企业生存的需要。


  4、拒绝服从型


  此种类型较为特殊,因为企业一旦拒绝遵守政府颁布的某项法律法规,也就意味着将被重罚、甚至被清退出市场。本文认为,当品牌食品加工企业对其认为不合理的食品安全规制提出质疑并且拒绝采取相应的自律行为时,可以将其行为表现归为此类。其行为动机尚不明确,既有可能是出于企业生存和发展的需要,但也有可能是出于其他的非法动机。


  (三)食品安全规制嵌入


  品牌食品加工企业的自律行为无论是出于被迫还是自愿,都是以政府制定和实施食品安全规制为前提的。一方面,食品安全规制所产生的强大外在压力会对企业形成可置信的威胁,这将促使企业有意识地进行自我反省,并积极履行自己应尽的保障食品安全的义务;另一方面,合理的食品安全规制可以为品牌食品加工企业提供适宜的企业法律环境,推动其在自我约束的同时更好地发展。也就是说,企业的自律行为必然会受到食品安全规制的影响,即食品安全规制是嵌入在企业的整个自律活动过程中的。


  需要注意的是,食品安全规制的嵌入必须把握一个“度”的问题,要防止在两类企业中出现嵌入不足和过度嵌入的情况。本文认为,对于具有较高食品安全保障能力且自律性很强的品牌食品加工企业而言,所谓的“嵌入不足”是指食品安全规制对该企业自律行为具有完全外生性影响。即食品安全规制的制定和实施由政府规制部门一手掌控,企业只能被动地针对政府规制的要求采取相应的自律行动进行自我调适。在这种情况下,一旦食品安全规制因制定不尽合理而对企业施加了超过其自我调适承受范围的影响,将会严重阻碍企业的正常发展。不仅如此,政府规制部门也付出了巨大的规制成本,全能型政府的背后是规制实施效率和规制绩效的双低。与此相反,对于食品安全保障能力较弱且自律性较差的品牌食品加工企业来说,所谓的“过度嵌入”是指食品安全规制对该企业自律行为具有完全内生性影响。即政府规制部门为了转嫁规制成本或牟取私利,而将食品安全规制的制定权和实施权完全交由企业操控。在此情况下,被规制企业必然会制定出对其极为有利的食品安全规制政策,并表现出放松自我约束的倾向,甚至完全丧失自律性。规制嵌入的这两种极端情况都有可能导致规制俘获问题的出现,因为被规制企业无论是出于生存发展的动机还是出于非法牟利的动机,都会为了获取对自身有利的政府规制政策而向政府规制部门进行寻租。


  五、食品安全规制嵌入机制框架的构建


  为了避免出现嵌入不足和过度嵌入的状况,应该如何构建合理的食品安全规制嵌入机制呢?本文认为,必须从多层次的角度去动态分析企业自律行为与食品安全规制之间的互动关系,才能更好地在两者之间找到共同的平衡点。


  (一)食品安全规制的适度嵌入机制


  本文认为,根据各品牌食品加工企业所呈现出的不同自律行为表现类型,政府规制部门应当采取与其相匹配的食品安全规制策略,以实现食品安全规制有针对性地适度嵌入。因此,本文所指的适度嵌入是一个相对的概念,是否适度要具体结合其所针对的对象。


  有关政府社会性规制的模式研究,国外学者已经取得了非常丰硕的成果,并形成了包括命令控制规制、共同规制、授权型自我规制、自我规制以及响应型规制在内的一套完整的规制模式体系。在借鉴前人理论研究成果的基础上,本文提出了如下针对不同自律行为表现类型的食品安全规制适度嵌入机制,如图1所示:


  1、提前行动型的规制嵌入


  由于此种类型的品牌食品加工企业自行制定的企业内部食品安全标准往往要高于政府规制部门所制定的食品安全行业标准,且企业自身的行为表现在行业中能起到示范带头作用。在这种情况下,政府规制部门就可以将食品安全规制的制定权和实施权授予该企业,由其制定与企业实际经营情况相适应的规制标准,并随着企业所处内外部环境的不断变化进行及时调整。这样不仅将本应由政府承担的规制成本完全被企业内部化,也实现了政府规制对企业自律行为影响从外生性向内生性的转变,避免了政府规制部门在规制制定过程中因闭门造车而导致的规制不尽合理、企业难以实行的问题。但要确保该嵌入策略的有效运行,必须具备三个前提条件:第一,政府规制部门在授权的同时,不能放松对被规制企业的监管;第二,政府规制部门要加强对自身内部的监管,防止因企业寻租而出现规制俘获问题;第三,政府规制部门要给予企业更多支持,从而对企业的自律行为形成正向激励。


  2、被动适应型的规制嵌入


  由于此种类型的品牌食品加工企业发展动机并不强烈,因此也不太愿意完全承担由企业自我规制所产生的巨额规制成本。针对这种情况,政府规制部门可以邀请行业协会和该企业共同参与食品安全行业标准的制定,并在要求被规制企业切实履行自己的职责和义务的同时,加强对被规制企业的监管。这样不仅可以在一定程度上降低规制制定成本、提高规制实施效率,同时也实现了政府规制对企业自律行为的部分内生性影响。但需要注意的是,要确保该嵌入机制的有效运行,必须防止三种情况的发生:第一,被规制企业通过寻租方式与行业协会形成联盟,以谋求操控食品安全规制的制定过程从而出台有利于该企业的规制政策;第二,被规制企业通过寻租方式对作为规制制定主体的政府规制部门进行规制俘获,以谋求操控食品安全规制的制定过程从而出台有利于该企业的规制政策;第三,被规制企业在参与食品安全规制的制定过程中,出于非法的动机而提出不利于其他企业的规制政策。


  3、推诿抵制型的规制嵌入


  由于此种类型的品牌食品加工企业自律性较差,政府规制部门可以采取对于该类企业而言具有完全外生性影响的规制嵌入策略,命令被规制企业必须无条件地按照由多方共同制定的食品安全行业标准的规定对自身的食品生产行为进行严格规范。一旦出现违法违规行为,轻则予以经济处罚,重则强令其退出市场,从而对被规制企业形成强大的可置信威胁,逼迫其提高自我约束力和食品安全保障能力。


  4、拒绝服从型的规制嵌入


  由于此种表现类型的行为动机较为复杂,政府规制部门应该采取何种规制嵌入策略加以应对?这个问题有待商榷。但本文认为,前三种类型可以看作是企业自律行为的一种常态化表现,而该类型应该属于企业的偶然行为表现。因此,政府规制部门可以设置事件触发机制,将该行为当作偶发性事件加以处理,在会同包括行业协会在内的多方参与者对被规制企业提出的拒绝理由进行是否合理的分析判断后,依据最终结论采取相应的规制调整或惩罚措施。


  (二)食品安全规制的动态嵌入机制


  政府规制部门在通过分析判断不同品牌食品加工企业的自律行为表现、据此构建起有针对性的食品安全规制适度嵌入机制后,还需要进一步构建食品安全规制的动态嵌入机制。也就是说,政府规制部门构建的食品安全规制适度嵌入机制是以不同表现类型的企业自律行为作为嵌入的对象的,并不是专门具体针对某一个企业,而同一企业在不同时期可能表现出不同的自律行为。因此,政府规制部门对各被规制企业的自律行为要进行长期跟踪与考核,一旦发现某一企业的自律行为表现类型发生了转变,与其相对应的规制嵌入策略也将相应地进行动态调整。具体而言,食品安全规制的动态嵌入机制主要针对以下几种情况:


  第一种情况,提前行动型的品牌食品加工企业在取得食品安全规制的制定权和实施权之后,在利益驱动下,故意降低了其制定的企业内部食品安全标准,使其制定的部分食品安全标准等于甚至低于行业标准。或者虽然其制定的食品安全标准依然高于行业标准,但在规制实施过程中却故意放松对自己的约束,使其实际执行标准等于或低于行业标准。在这种情况下,政府规制部门应收回该企业的自我规制权。除了要对其进行相应的经济处罚外,还应视违规情节的轻重,将该企业重新定位为被动适应型企业或推诿抵制型企业,对其采取部分外生性或完全外生性的规制嵌入策略。


  第二种情况,被动适应型的品牌食品加工企业在取得部分食品安全规制的制定权后,如果能够制定出适用于行业内其他企业的食品安全行业标准,并且在规制实施过程中,能以高于行业标准的要求长期严格规范自身的生产行为。在这种情况下,政府规制部门可以授予其自我规制权,对其采取完全内生性的规制嵌入策略。与此相反,如果政府规制部门发现该企业在参与制定食品安全规制的过程中存在寻租行为,则除了对其进行必要的经济处罚外,还应将该企业重新定位为推诿抵制型企业,对其采取完全外生性的规制嵌入策略。


  第三种情况,推诿抵制型品牌食品加工企业在完全外部化的食品安全规制所形成的强大压力下,其自律意识逐步觉醒,开始采取较为积极的企业自律行为,能够长期严格执行食品安全行业标准,并强烈表现出参与食品安全规制制定的意愿。在这种情况下,政府规制部门可以将该企业重新定位为被动适应型企业,对其采取部分外生性的规制嵌入策略。此后,政府规制部门再根据该企业进一步的表现,进行相应的规制嵌入策略调整。


  综上所述,通过多层次的政府食品安全规制策略对品牌食品加工企业不同表现类型的自律行为施加不同程度的外生性影响,形成政府规制对企业经济活动的动态适度嵌入,本文最终构建了一个政府食品安全规制嵌入机制分析框架。