论我国食品安全犯罪刑事政策

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  • 更新时间2018-11-30
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  摘要:在研究食品安全犯罪刑事政策之价值维度、反思我国当前食品安全犯罪刑事政策的基础上,指出我国食品安全犯罪刑事政策之完善路径:坚持宽严相济的刑事政策;严厉打击食品安全犯罪与食品安全犯罪的综合治理对策相结合;严厉打击食品安全犯罪与保障食品产业发展相协调。以期对治理我国日益严峻的食品安全违法犯罪有所帮助。


  关键词:食品安全犯罪刑事政策;价值维度;单一化;复合化;


  作者简介:储槐植,北京师范大学刑事法律科学研究院特聘教授,博士生导师(北京100875);李莎莎,北京师范大学刑事法律科学研究院博士研究生(北京100875);


  食品是人类生活的基本需求之一,经济的发展以及物质生活水平的提高使人们愈来愈关注食品的安全性、营养性、科学性、健康性。然而,伴随着我国食品行业的产业化进程,市场利益驱动下的食品行业供给人们愈来愈不安全甚至是有毒、有害食品,食品安全违法犯罪在我国呈现高发、多发态势。食品安全犯罪波及范围之广,影响恶劣程度之深,迫使我们从刑事政策的角度应对食品安全犯罪。李斯特认为:“刑事政策是国家和社会据以与犯罪作斗争的原则的总合。”[1](80)我们认为:“刑事政策的定义应当综合考虑刑事政策的主体、对象、手段、目的与手段的载体,即国家和社会依据犯罪态势对犯罪行为和犯罪人运用刑罚和诸多处罚手段以期有效地实现惩罚和预防犯罪目的的方略。”[1](80)我们应当从高于刑法的政治角度来考虑食品安全犯罪,反思对待食品安全犯罪的宏观战略,以及重新梳理我国食品安全犯罪的刑事政策。[2](31)


  一、定位:我国食品安全犯罪刑事政策之价值维度


  价值是主体满足客体的基本属性。有学者认为:“刑事政策的价值是刑事政策的客体对于刑事政策主体的意义和效用,包括刑事政策价值主体、刑事政策价值客体、刑事政策价值目标三个要素。刑事政策选择实质上是一种价值选择。刑事政策价值目标即自由、秩序、正义、效益,以及它们之间的互动关系。”[3]食品安全犯罪刑事政策是在食品安全领域发挥重要作用的刑事政策,有其特有的价值维度。具体表现如下:


  1.优先保障人的生命权、健康权


  人权是至高无上的,一系列国际性人权法律文件《世界人权宣言》、《经济、社会和文化权利国际公约》、《公民权利和政治权利国际公约》等都对人权进行了确认和保障。但人权并不仅仅是抽象意义层面的,而且富有层次性的内涵和外延。英国学者米尔恩认为:“严格意义上的人权源于普遍道德,生命权属于第一组共同道德原则中,是第一层次意义;不受专横干涉这一消极意义的自由权属于第二组共同道德原则中,是第二层次意义。”[4](171)第一层次意义的生命权应当优先于其他第二层次意义的权利。有的学者还指出:“除了可以出于保护公民更为基本的人权的目的,国家可以限制公民某些基本人权行使外,国家还可能出于保护更多公民的人权的目的,而被迫牺牲个别或少数公民同样的人权。”[5](62)食品安全犯罪不仅侵害了不特定多数消费者的生命权、身体健康权以及国家食品安全管理秩序,还扰乱了国家正常的市场经济秩序,其中人的生命权、健康权是最主要的侵害客体。由此可知,优先保障不特定多数消费者食品安全,满足其基本生存需要的生命权、健康权,理应成为食品安全犯罪刑事政策的价值维度之一。在此价值维度指引下的刑事政策应当表现为规范与食品相关的一切行为,对食品违法犯罪分子予以严惩甚至剥夺其生命权。


  2.偏重防患于未然


  工业社会现代化发展的同时也制造着危险,以食品工业为例,传统社会中的食品具有天然、绿色、无添加的特性,而工业社会中的食品是工业化大批量生产、加工,人们给食品添加各种添加剂,给农产品大量施用人工化肥、农药,给牲畜喂养人工饲料,等等。食品添加剂、人工化肥、人工饲料等化学成分对人体健康产生的副作用和有害性可能通过现有的技术水平无法检测,具有隐性和潜伏的特征,其危害必须经过一定年代才显现,那么,未来受害者如何确定将是一个难题。工业食品的风险性特征决定了偏重防患于未然的积极预防思想理应成为食品安全犯罪刑事政策的价值维度,这也就是说在治理食品安全违法犯罪的时候,刑法介入食品安全犯罪的时间应当适当提前,还应当综合构筑严密的法网及采用各种方略全方位防卫,以确保安全和福利国家正常的食品安全秩序,而其本质和终极目的仍然是保障人的生命和健康。


  二、解剖:我国当前食品安全犯罪刑事政策之反思


  1.“厉而不严”刑事政策之表现


  “厉而不严”刑事政策中的“厉”是指刑罚苛厉,“不严”是指刑事法网不严密。[0]面对食品安全犯罪的高发、多发态势,我国当前是采取“厉而不严”的刑事政策予以治理。


  (1)食品安全犯罪刑事政策之“厉”2010年9月15日最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部《关于依法严惩危害食品安全犯罪活动的通知》规定:“对于危害食品安全犯罪的累犯、惯犯、共同犯罪中的主犯、对人体健康造成严重危害以及销售金额巨大的犯罪分子,要坚决依法严惩,罪当判处死刑的,要坚决依法判处死刑;要加大财产刑的适用,彻底剥夺犯罪分子非法获利和再次犯罪的资本;要从严控制对危害食品安全犯罪分子适用缓刑和免予刑事处罚。”2010年10月最高人民检察院、公安部、监察部、商务部联合下发《关于开展行政执法机关移送涉嫌犯罪案件专项监督活动的工作方案》规定:“加强各级检察机关、公安机关、监察机关、商务主管部门的沟通配合,严查‘以罚代刑’,推动行政执法与刑事司法的有效衔接,规范移送案件程序。”该专项监督活动表明国家绝不放纵食品安全犯罪,严厉惩处的决心。2011年2月25日全国人大常委会的《刑法修正案(八)》第24条、第25条删除了生产、销售不符合安全标准的食品罪和生产、销售有毒有害食品罪基本犯“单处罚金”的规定,一律修改为并处罚金,并沿袭了1997《刑法》对生产、销售不符合卫生标准的食品罪配置法定最高刑期无期徒刑,对生产、销售有毒、有害食品罪配置法定最高刑期死刑的规定。《刑法修正案(八)》第25条删除了生产、销售有毒有害食品罪基本犯“拘役”的规定。同时,为了打击食品监管渎职行为,明确监管者的责任,《刑法修正案(八)》第49条增设了食品监管渎职罪,并对该罪配置高于一般滥用职权罪和玩忽职守罪的法定刑期。上述《刑法修正案(八)》对食品安全犯罪的新规定充分表明了国家针对食品安全犯罪坚持采用重刑结构。2011年5月27日最高人民法院《关于进一步加大力度,依法严惩危害食品安全及相关职务犯罪的通知》规定:“各级人民法院必须进一步加大力度,依法严惩危害食品安全及相关职务犯罪。对于致人死亡或者有其他特别严重情节,罪当判处死刑的,要坚决依法判处死刑。要加大财产刑的判处力度,用足、用好罚金、没收财产等刑罚手段,剥夺犯罪分子再次犯罪的能力。要从严把握对危害食品安全的犯罪分子及相关职务犯罪分子适用缓免刑的条件。对依法必须适用缓刑的犯罪分子,可以同时宣告禁止令,禁止其在缓刑考验期内从事与食品生产、销售等有关的活动。”司法实践中,对食品安全犯罪案件也处以严刑峻罚。曾经震惊全国的“三鹿问题奶粉”案件中,主要犯罪分子分别被法院判处死刑、死缓、无期徒刑等重刑,“河南‘瘦肉精’案”中的犯罪分子分别被法院判处死缓、无期徒刑、有期徒刑15年、14年、9年不等。


  (2)食品安全犯罪刑事政策之“不严”目前直接与食品安全犯罪相关的罪名就是生产、销售伪劣产品罪,生产、销售不符合安全标准的食品罪和生产、销售有毒有害食品罪,食品监管渎职罪。食品安全犯罪法网疏漏,刑法规制范围过窄。第一,食品安全犯罪的主体范围、行为方式、行为对象“不严”。食品安全犯罪的主体仅仅包括生产者、销售者、监管者。食品安全犯罪的行为手段仅仅包括食品领域的生产行为、食品领域的销售行为、食品监管领域的渎职行为。食品安全犯罪的对象仅仅指食品。第二,食品安全犯罪的刑罚种类虽然包括生命刑、自由刑、罚金刑、财产刑,但缺失剥夺犯罪分子犯罪能力的资格刑。第三,食品安全犯罪以故意犯、作为犯居多,过失心态下的危害食品安全行为,以及不作为方式和持有方式的危害食品安全行为无法得到刑法规制。第四,刑法介入食品安全犯罪的时间过于滞后,入罪门槛过高,且采用以结果本位为主的立法模式,生产、销售伪劣产品罪,食品监管渎职罪是结果犯,生产、销售不符合安全标准食品罪是具体危险犯。


  2.“厉而不严”刑事政策之评析


  笔者以为,我国目前“厉而不严”刑事政策是单一化的刑事政策,其合理性值得商榷。第一,“厉”的刑法结构迷信和过分夸大了刑罚严苛对治理食品安全犯罪的效果。诚然,严刑峻罚对被适用者和部分可能犯罪者产生威慑心理效应,从而达到预防已犯罪者再犯罪和可能犯罪者去犯罪的目的。但任何事物都有其自身限度,刑罚也不例外。只有当刑罚作用足以抵消或制止促成犯罪的因素的条件下,刑罚才能预防犯罪。由于刑罚作为遏制犯罪的因素本身是单一的,而社会上促成犯罪的因素是复杂多样的,因此,刑罚预防犯罪的功能是有限度的。[6](235)控制犯罪的手段是多样化的,刑罚只是其中的一种手段而已,我们必须考虑从刑罚之外寻求解决食品安全犯罪的路径。第二,“不严”的刑法结构是指构筑的食品安全刑事法网不严密,打击的范围过于狭窄,很多危害食品安全的违法犯罪行为难以得到刑法规制,以致无法追究食品安全违法犯罪分子的刑事责任。贝卡利亚曾经说:“对于犯罪最强有力的约束力量不是刑罚的严酷性,而是刑罚的必定性和不可避免性。”[7](59)市场经济中的犯罪主体在实施犯罪行为时,通常会考虑犯罪成本因素。食品安全犯罪可能带来巨额经济利润,法网不严又降低了食品安全犯罪的犯罪成本,助长了犯罪分子的侥幸心理,进而刺激犯罪分子不断以身试法。法网不严的现状要求我们必须通过刑事实体法、刑事程序法、行政等手段编织一张严密的法网,以确保有罪必罚,维护法律的权威和威慑力。第三,从“厉而不严”刑事政策治理食品安全犯罪的实践效果来看。自“三鹿奶粉三聚氰胺事件”发生以来,中央高度关注食品安全问题,“三鹿奶粉案”的主犯们纷纷被判处重刑甚至是极刑死刑,但是重刑并没有取得预期的威慑和预防效果。食品安全犯罪态势依旧严峻,食品安全事件可谓一波未平,一波又起,2009年“‘咯咯哒’鸡蛋事件”、2010年“青海三聚氰胺超标奶粉事件”等又卷土重来。2011年正值《刑法修正案(八)》颁布之际,又连续发生河南“瘦肉精”事件、“毒生姜”事件、“毒海参”事件、“牛肉膏”事件、“染色馒头”事件、“蒙牛牛奶”事件;近日,公安部又公布了10起制售地沟油犯罪案件等等,食品安全领域的悲剧仍然在重复上演。


  三、出路:我国食品安全犯罪刑事政策之完善


  单一化的“厉而不严”刑事政策偏向于“厉”的一极,体现的是以国家为本位的犯罪控制模式。国家作为控制犯罪的唯一手段具有局限性,并不能有效地治理食品安全犯罪。食品安全犯罪的治理是一项全方位的系统工程,需要我们转变观念,树立国家和社会双本位的犯罪控制理念,同时确立复合化的食品安全犯罪刑事政策。


  1.坚持宽严相济的刑事政策


  由于2010年最高人民法院《关于贯彻宽严相济刑事政策的若干意见》(下文简称《若干意见》)将宽严相济刑事政策确定为我国的基本刑事政策,具体到食品安全犯罪刑事政策也应当秉持宽严相济。最高人民法院的《若干意见》指出:贯彻宽严相济的刑事政策,要根据犯罪的具体情况,实行区别对待,做到该宽则宽,当严则严,宽严相济。”这表明宽严相济刑事政策既包括“严”的内容,也包括“宽”的内容,在依法从“严”的同时需要考虑依法从“宽”的情形,两者是宽严相济刑事政策的必要组成部分,不能顾此失彼。宽严相济刑事政策具体应用在食品安全犯罪中,应当演变为坚持宽严相济“严”的一面为主、以宽济严为辅的刑事政策。


  (1)宽严相济刑事政策的合理性分析


  (1)坚持宽严相济“严”的一面为主刑事政策的合理性。宽严相济刑事政策中“严”的一面既指严密刑事法网,又指加大刑事处罚力度。基于以下因素的考虑,笔者认为食品安全犯罪刑事政策应当坚持宽严相济刑事政策“严”的一面,而不能仅仅偏向于“厉”的一极。第一,食品安全犯罪高涨,态势严峻。食品安全事件频频发生,呈现愈演愈烈的形势,况且被媒体曝光的仅仅是“冰山一角”,这已经充分反映了食品领域市场经济秩序的混乱局面。中国古代就有“乱世用重典”的思想,为了应对食品安全领域的乱象,作为犯罪控制手段之一的刑法应当双管齐下,也就是依法从“严”从“厉”。第二,食品安全犯罪具有严重的社会危害性。食品乃民之根本,食品安全犯罪不同于一般的经济犯罪,是关系民生的公害犯罪,其危害不特定多数人的生命、健康,影响和谐社会的稳定。刑事法网的严密程度和刑罚量的配置以犯罪的社会危害性为基础,而食品安全犯罪造成的后果严重,影响范围深远,有必要严惩食品安全犯罪,将食品安全领域各环节的行为予以犯罪化并且配置以生命刑和自由刑为中心的重刑结构。第三,有学者认为宽严相济刑事政策“严”的一面首先强调“严肃执法”,次之是注重“严格执法”,再次是重视“严密执法”,最后注意“严厉执法”。[0]这表明宽严相济刑事政策“严”的一面不仅强调刑罚的严厉性,更为重要的是强调刑罚的及时性、必定性、不可避免性。贝卡利亚说:“刑罚的确定性比联系着一线不受处罚希望的可怕刑罚所造成的恐惧更令人印象深刻。因为,即便是最小的恶果,一旦成了确定的,就总令人心悸。”[6](59)因此,坚持宽严相济刑事政策“严”的一面能在某种程度上增加刑罚的威慑力以及提高控制、预防食品安全犯罪的效果。


  (2)以宽济严为辅刑事政策的合理性。尽管我们必须坚持宽严相济刑事政策“严”的一面,对食品安全犯罪保持高压态势,但是我们应当避免极端化,同时考虑以宽济严为辅的刑事政策。理由在于:第一,某些食品安全犯罪案件本身具有从宽情节。有的食品安全犯罪分子具有自首、立功等情节,有的食品安全犯罪分子主观恶性不大、人身危险性较小、犯罪动机不恶劣,有的食品安全犯罪分子是初犯、偶犯、从犯,有的食品安全犯罪造成的社会影响较小,等等。上述从宽的事实不容忽视,需要司法部门在坚持宽严相济刑事政策“严”的一面基础上综合予以考量。第二,刑法的谦抑思想。日本学者平野龙一认为:“刑法的谦抑性包括刑法的补充性,刑法的不完整性,刑法的宽容性。”[8](284)根据刑法谦抑思想的内涵,既然犯罪分子存在从宽的事实,就应当对其考虑适用宽和的刑罚;既然对犯罪分子适用轻刑也能达到刑罚的报应主义和预防主义目的,就没有必要对其动用重刑。第三,食品安全犯罪是不可消灭的。食品安全犯罪的高发与一国的政治、经济、文化、社会、国情等因素相关,我们只能尽最大可能地控制食品安全犯罪,而不能幻想采取单一“从严”的刑法手段就能完全消灭食品安全犯罪。一味“依法从严”并不是食品安全犯罪刑事政策的理性选择,“以宽济严”作为宽严相济刑事政策的基本,理应是食品安全犯罪刑事政策的必要内容。


  (2)宽严相济刑事政策的贯彻


  (1)宽严相济“严”的一面为主刑事政策之贯彻。宽严相济刑事政策“严”的一面要求我们扩大食品安全犯罪的犯罪圈和保持打击食品安全犯罪的力度。一方面表现为:根据《食品安全法》的规定增加农产品种植者、动物饲养者、食品原材料供应者、食品运输者、食品包装者、食品加工者、食品保存者等为食品安全犯罪的主体;增加不作为方式为食品安全犯罪的行为方式,增加持有型食品安全犯罪;增加食品添加剂、食品原材料、食品的相关保存器具和运输工具为食品安全犯罪的行为对象;增加过失心态的食品安全犯罪;将刑法介入食品安全犯罪的时间提前,降低入罪门槛,采用行为主义的立法模式;增加食品安全犯罪的刑罚种类资格刑。另一方面表现为:提高食品安全犯罪的查处率;理顺行政执法与刑事司法的衔接机制,严厉打击“以罚代刑”、“有案不移”等现象;对罪行严重、造成社会危害性大的犯罪分子,对食品安全犯罪案件的主犯、累犯、惯犯以及主观恶性深、人身危险性大的食品安全犯罪分子应当一律依法从严,坚决严格判决、严厉执法,绝不手软。


  (2)以宽济严为辅刑事政策之贯彻。以宽济严为辅刑事政策之贯彻具体表现在:第一,对食品安全犯罪案件中自首、立功等法定从宽处罚情节,依法适用宽缓的刑事政策;对食品安全犯罪分子具有犯罪后认罪态度好,积极悔罪,积极坦白,积极挽回损失,积极赔偿被害人损失等酌定从宽处罚情节,慎重适用宽缓的刑事政策。第二,鉴于食品安全犯罪直接危害不特定多数人的生命、健康,造成恐慌,令人深恶痛绝,《刑法修正案(八)》第25条也对生产、销售有毒、有害食品罪配置了死刑,体现了宽严相济刑事政策“严”的一面,但是严中有宽也不容忽视,我们必须严格控制食品安全犯罪的死刑适用度。具体而言表现在:对罪行极其严重,情节特别恶劣的犯罪分子应当判处死刑,但如果具有法定从宽情节,又没有其他特殊情况,也应当控制死刑的适用。


  2.严厉打击食品安全犯罪与食品安全犯罪的综合治理对策相结合


  根据菲利的“犯罪饱和论”,犯罪现象产生的因素是复杂和多样的。犯罪产生和变化是由犯罪的生理及心理因素、自然因素和社会因素综合相互作用的。在一定的自然和社会环境之下,一定数量的犯罪是不可避免的。[9](55)此外,刑法谦抑性所蕴涵的刑法补充性、刑法不完整性告诉我们刑法是最后的保障法,但却不是治理食品安全犯罪的唯一手段。诚然,用刑法手段严厉打击食品安全犯罪的确具有一定威慑力,也能取得一定的治理效果,但是我们不能陷入“刑法工具万能论”的泥潭,还应当以事前预防机制为基准,探索食品安全犯罪的综合治理对策,坚持两者相结合。


  食品安全犯罪的综合治理对策具体包括:第一,完善与食品安全相关的经济法规、行政法规、民事法规,与刑法一起综合抗制食品安全犯罪。有论者说:“刑罚是对付具有社会危害性的行为的最后手段,不到万不得已,国家不会动用这种手段。”[10]食品安全犯罪是法定犯,先具有经济、行政、民事违法性,经济行政类部门法是优先于刑法治理食品安全犯罪的防控体系。第二,加强食品安全管理,完善市场经济体制,理顺食品安全监管机制。食品安全犯罪的日益猖獗与政府食品监管失灵不无关系。我国现有的食品安全监管是依据食物链的各个环节实行的“分段式”监管模式。实践表明,分段监管涉及众多监管部门,存在职权交叉、责任不清晰的固有弊端,进而造成监管部门相互争夺监管、相互推诿监管的现象,以致监管失灵,食品安全事件频发。食品安全与民众的生活密切相关,代表政府的食品监管部门应当以“执政为民”为宗旨,把政府职能真正转变到“经济调节、市场监管、社会管理与公共服务上来,更加强化其社会管理职能。”[11]第三,增强市场主体的法律意识,加强对市场主体的法制教育。市场经济是法治经济,追求市场的公平和公正,与食品相关的经济主体在市场经济的框架下开展经济活动时应当树立强烈的法治观念,遵纪守法、守规。正如有论者所说:“法律法规既要保护公民的权利与自由,维护公民的利益,又要从人类的整体利益出发,对公民进行适当的约束和强制。”[12]第四,加强市场诚信机制建设,提升市场主体的道德责任感和社会责任感,重塑市场经济伦理基础。市场经济的健康、规范运行需要坚守诚实信用原则,还有论者认为:“经济效益是市场经济的追求,但市场经济在成本与效益之测算之外,还有其内在的道德意义和价值尺度。市场经济活动中,任何一个参与者都有其相应的道德义务和责任,明确各市场主体的道德责任是构筑市场经济伦理的基础。市场经济伦理的建设是预防食品安全犯罪的第一道防线。”[0]食品市场经济主体应秉承对食品和消费者负责任的态度,以诚信为本,树立正确的市场经济伦理观念。


  3.严厉打击食品安全犯罪与保障食品产业良性发展相结合


  物极必反,事物发展到极端就会往相反的方向发展。过分地推行严厉打击食品安全犯罪是不正确的,应当给予合法食品产业自由发展的空间,保障食品产业合法、良性发展。如果刑事政策的制定者没有辩证的哲学思维,将严厉打击食品安全犯罪推向极致,那么很可能导致食品产业的萎缩。民以食为天,我国是人口大国,食品是国计民生工程的重要内容,国家必须维护食品市场经济活力,支持食品产业蓬勃发展。刑事政策的决策者必须在严厉打击食品安全犯罪和促进食品产业发展之间找到一个平衡点,认真处理好两者之间的关系。为保障食品市场经济主体的自由发展,当食品市场经济主体在合规、合法界限内进行经济活动时,法律应当持克制态度,不应当随意干预和触及。国家还应当为食品市场经济主体的合法、良性发展提供诸多便利条件。