政府与市场:农村项目选择二重性——以浙西南S村为例

  • 投稿浅川
  • 更新时间2015-11-01
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胡开

(中央民族大学民族学与社会学学院, 北京100871)

[作者简介]胡开(1991-),男,安徽安庆人,研究生,研究方向:应用社会学。

[摘要] 文章通过在浙西南S村的实证调查发现:在政府主导运行的模式下,自上而下的项目实施,市场嵌入的优势很难得到发挥,从而出现资源利用、制度制定的不合理等一系列突出问题;而从S村的案例来看,自下而上的项目申请来自于市场的导向作用,并揭示在混乱的“项目”体制下依据市场选择项目的优势;实际上,在项目的运作过程中,政府、市场都会起到作用,将二者融合是项目成功的关键。

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关键词 ] 政府;市场;项目;生态;区位

一、引言

2003年,中央对农村进行税费改革调整,农村公共品供给越来越依赖于上级政府转移支付,转移的形式有很多,其中通过项目下拨成为向农村投入资金的主要方式。但许多研究发现,项目和专项资金并非像上级部门预想的那样高效率。相反,出现的是因部门层叠导致管理责任不清,利益流失,管理目的不明晰等弊端 [1 ]。

当下学者主要将项目作为一种资源分配形式,宏观分析国家、地方政府和村庄在项目运作过程中形成的不同制度逻辑和行动策略及其相互作用的复杂过程和结果,展示“项目进村”过程中形成的国家治理模式和地方“反制”逻辑;在政府和财政研究的传统视野中,政府提供公共服务的方式与转移支付资金的性质有很大的关系 [2 ]。一般认为,在没有外部监督和民主宪政约束的体制中,赋予基层政府自由的财政分配权限不一定能达到提供公共服务最优化的效果 [5 ]。所以,人们一般认为,专项的转移支付资金,即上级指定了专门用途的转移支付要比一般性的转移支付资金更有效率,这也是农村项目作为转移支付手段的主要原因。特别是在公共项目转化成为开发项目的过程中,所有结构转型的风险和压力都极有可能落在那些最基本的社会单位上,从而使基层民众成为系统风险的最终承担者 [3 ]。

已有的研究为我们理解政府在项目供给过程中扮演的角色起到了富有解释力的理论基础,但笔者认为尚有不足,现有研究主要集中于从宏观层面对国家财政体制和各级政府的行动逻辑的理解,缺乏从微观层面上解读项目运作具体实施过程中的组织机制及实践逻辑,集中于项目运作与政府相依存的关系,缺乏从市场的角度分析。而经调查表明,在农村农业项目的供给过程中,诸多因素影响项目的“供、需”,其中政府和市场是主导因素,但大部分学者的研究都集中于讨论政府而忽略市场,甚至用二元对立视角讨论,而从市场与政府二元合作的视角,思考政府如何运用市场杠杆去推动项目的研究却并不多。学者们大都注意并集中讨论当前项目供给中的组织运行问题,比如认识到项目的“打包”下放是决策层的需求 [2 ],并非农村内部需要,但是就其问题的主要原因并没有得出统一的结论。

基于此,本文要解决的问题是:后税费时代政府如何与市场进行融合,将检测项目效率的主体交给市场,提高项目经费使用效率,实现资源利用率的最大化。研究方法上,本文利用个案分析法,即通过对浙南山区某新农村建设示范村在农村农业项目的供给选择经验的理解,展示农村项目供给中政府与市场的博弈以及政府调整角色,将项目实施效果放置于市场进行检验,然后通过市场反馈的信息来决定后续的资金发放。笔者认为,项目制度的运作陷入资金利用效率低下,既有制度本身监管和审核的问题,又取决于项目制度的设置下经营主体的盈利方式是选择从项目本身的资金获利还是将产品投入市场中获利的问题。而对后者的分析,即构成本文的基础。

二、从政府到市场:白茶种植基地的变革

本文以浙南山区S村为例,微观呈现在政府加大农村转移支付力度,发展农业产业项目背景下,叙述政府如何赋予项目执行者主动性,发挥其与市场互动的能力,在市场中检测项目效用,扭转既往农业项目低效化的趋势;并具体讨论到底该如何实施项目政策,才能使其得到良性运行。笔者在2012年7月考察了丽水市景宁畲族自治区的S村,并于2013年2月进行了一次简短的回访,其数据材料与第一次获得的基本保持一致。

S村现有216户764人,林业用地面积达18412亩。在新农村建设中,该村在2007年被评为省级“兴林富民”示范村和市级“新农村建设示范点”,2012年获得“十佳文明生态村”称号。S村和浙江大多数村庄一样,普遍存在着以户为单位形式的合作社。初步了解景宁共512家,其中S村13家(2011年数据)。这里的合作社指的是综合合作社,也就是会涉及生产、销售、物资供应等。本文中具体介绍的白茶种植项目就是以合作社的形式申请农业项目。

S村引种白茶是在2009年,白茶是新品种,其培育过程有着一定渊源,民国4年(1915年),由惠明寺村畲族妇女雷陈女炒制的惠明茶,被送到美国旧金山巴拿马万国博览会上,荣获金质奖章和一等证书,从此名扬海内外。S村所种植的白茶,与此也有些渊源。相传得奖的惠明茶产于当地的一棵老茶树,而现今所植的白茶是从这棵树上嫁接而来 [9 ]。因白茶外观奇特,加上来自惠明,以及政府、专家对此宣传,价值颇高;又因产量稀少,外观奇特,加上政府利导,白茶在市场上的价格很高。所以,根据对市场及政府政策的分析,S村决定引种第一批优质白茶。在召开村民大会的时候,大部分村民觉得白茶是新品种,市场的好坏现在仅是估计,到底能不能赚钱还是未知数,很多人由于这种想法,都没选择种植白茶,而是采取观望态度。由于村民未能积极参与,故在第一批引种的时候,仅是村里几个领导,以及村集体的投入,来建立基地,其中个人占股份60%,集体占40%,成立了合作社。在成立合作社的基础上,S村积极配合县政府推行的政策,申请白茶种植项目 。

S村地处高山,海拔800米,早晚云雾缭绕,吸收雨露,拥有得天独厚的优势。在生产管理上,S村村主任介绍:种植方式全是根据上面农科院规定来的。上面的项目资金全部用于田间管理,以助于扩大生产效益。田间有专人管理,定期除草除虫,尽量少打农药,这样一来减少了生产成本,二来也符合生态茶园的标准。为保证每亩种植的棵数,肥料数得到严格控制,按照种植要求在间距、埋肥方面进行了严格规定;在保障高档茶的品质下,对采摘要求比较严格,不仅要求茶叶只采一牙一叶,连采摘动作都有规定。

2012年,S村的白茶基地进行了第一次采摘,得到茶青1800斤,制成茶干240斤。从市场反馈来看,白茶的效益以及市场潜力巨大,因此S村决定扩种并且在管理及销售渠道上做出改变。

由于缺乏加工厂及商标,只能将茶干卖到惠明、奇尔等公司,白茶市价4800元/斤,但是收购价3000元/斤。在白茶市场反馈良好的情况下,S村决定打造自己的加工厂及品牌。在市场推广的过程中,村主任也对于经营模式的改革做出了回应:第一年,茶产量少,加之作为礼品的用途居多,在销路上不成问题。但是,白茶仅仅作为礼品茶,是不可行也不持久的,寻找新出路势在必行。2013年,村里做了一个决定,为更好地符合市场要求,白茶基地决定转型,将以前多人与集体联合的管理模式改变为独立法人经营。由一个人管理,其他人可以持股,也可以出售。另外,为减少开支,合作社自己准备嫁接幼苗,另外添置机器,建立生产基地,设计商标,打造自己的品牌,试图走市场化模式。这方面,也已经得到上面的支持,等政府验收完毕,就会发放项目资金。

白茶种植基地的建立源于政府项目政策资金的支持,而白茶种植以及销售的变革则完全是根据市场反馈做的调整。S村村民对于引种白茶初期的观望,表明项目引进并非盲目性;对于白茶的定位——高档、生态,也是综合白茶的性质与市场需求而定,这些看似“多一步思考”的选择带来的是白茶基地的繁荣。那么,S村的成功到底体现在什么方面?

三、项目的政府供给与市场选择

各级政府不仅在资金筹集和争取上起着重要的作用,更在资金的使用和管理中扮演重要角色,可以说政府是项目的“源生地”。在后税费时期,项目是推动农业生产,促进生产力发展的有效杠杆;政府与市场的博弈中,借市场来检验项目的效度,使政府角色调整到更为灵活和指导性的位置;作为经营主体,在项目体制当中借项目来与政府进行博弈,以产业优势赢得政府支持,争取了主动性,摆脱了以往被命令种植、“逼民致富”的局面。在S村,政府之所以大力推行生态农业产业,是因为生态农业一方面具有外部性,具有公益性,另一方面市场前景乐观,但前期需要较大的投入,所以政府以项目方式,引导农业产业向生态化方向发展。

而在项目的“发包”过程中,市场选择也起着一定的作用。市场选择是实现竞争优势和创造价值的首要前提,而在任何一项涉及交换的活动中,都不可回避市场选择 [6 ]。同样,在农村农业项目申请的过程中,市场对项目的选择、生产、销售都有着影响。但是在项目供给的过程中,随着政府项目金额的逐渐加大和管理制度的缺陷,直接导致市场选择的作用无法实现。当下,基本上所有涉农的项目都是由村民合作社经村委会自下而上申请,申请审批通过后,再由政府打包下发资源。笔者通过S村的案例分析认为,尽管源于市场供给,但市场选择影响了S村农业项目的诸多方面。

首先,在项目生态功能定位上,政府认为这是实现区域生态建设的最大目标以及生产方式转型的重要举措。也就是说,政府想将生态化项目按照特定目标融入到市政建设工程中,想借项目之力,实现地方规划。在经营主体——村民合作社来看,实现生态农业种植的推广在于两点:(1)可以相对容易跟政府的项目挂钩,更容易得到政府的项目资金;(2)随着经济水平的提高,人们对于安全、绿色更为关心,使得市场上的生态产品具有很大的潜在市场。生态农业在S村得以发展,表面上是政府主导推动实现,而实际上深层次推动经营主体行动的是市场需求,可以说,“生态”概念刚好处在政府与市场的“契合点”上。

其次,区位选择也是市场选择的一个集中体现。在实现项目化的初期,基层为获得更多的项目进村,不惜以“跑步进京”来争取。但争取的项目对口的较少,当项目内容不符合当地生产实际,效益不高时,就会出现很多“逼民致富”的情况,这种情况发生到后期,多半会出现“寻租”现象。S村对白茶高精度采摘,其目的就是为了符合生态要求,但深究下去,还是与市场的需求有关。

最后,市场选择的思路还体现在生态产品的销售渠道上。白茶从单一的礼品茶和集体经营转变为市场化销售和法人代表经营,都体现了这一点。例如,白茶作为高档茶,具有礼品象征价值,政府在这方面是需求大户,政府扶持无疑是推动白茶产业发展的最佳驱动力;但是随着廉政建设的加强,高端礼品行业大多处于萎缩状态,仅靠政府消费及补助不足以维持合作社的运作,更谈不上发展。要实现企业发展,仅仅靠“政府消费”是不足的,还须将产品引入市场,通过市场竞争来拓宽高档产品的销路,这也是降低成本,提高效率的重要途径。

在生态农业的项目工程中,引入市场的主要目的不仅在于提高项目的完成质量,而是以最小的付出获得最大的回报,从而实现自身利益的最大化。在以政府为主导的项目模式里嵌入市场,不但能发挥市场机制资源配置和效率优势,还可以降低政府对项目的监管成本。一般来说,在整个以政府主导项目和后税费时期国家治理转型的大背景下,市场选择作用在项目化的供给中往往是被忽视的,是被经营主体作为政府供给的替代品。其自身优势往往无法体现,而政府对于庞大的项目体系中出现的一些问题往往也无法监管到位,从而导致资金利用率低下等问题。

四、从白茶基地变革反思项目体制困境

在传统农村项目供给过程中,市场机制没有发挥优势的一个主要原因就是“内循环系统”的局限性突显。内循环系统指的是政府、项目、经营主体之间构成的一个相对稳定封闭的结构(见图1)。经营主体根据政府下发的项目投标、申请,政府通过立项、申报、审核、监管、考核、验收、评估等一系列理性程序,才能最终使项目生效,获得全社会的认可和信任,也就是经营主体会和政府之间形成一个任务协议。通过政府打包招标的立项下发,在配套建设的过程中,其中一部分直接下放资金,也有少数部分是下发生产资料。项目作为“反哺”农村的“福利”形式,对申请者的筛选及验收、评估政策条件相对宽松,这就会导致一个问题,申请者为了争取更多的项目资金,便提出“大跑大项目大发展,小跑小项目小发展,不跑没项目不发展”的项目动员令 [4 ]。项目或项目体制,对地方政府究竟意味着什么呢?首先,项目资金作为下放资源,得了总比不得好;而且,地方政府或部门为争得更多的“项目补助”剩余,往往有意多报项目预算;有时候,由于政府预算的口径较为宽松,可先做小额预算顺利通过审批,立项后再以不能完工等各种事由申请追加经费,而上级也往往会因避免项目中途下马造成浪费,同意追加拨款 [3 ]。

内循环系统的局限性在于:一方面限制了项目功能的发挥,另一方面也会导致项目反哺农村的能力弱化。这种链条式发展的恶性循环,资金利用率极低的原因在于:一方面基层政府为追求政绩,监管不严,另一方面就是经营主体平衡各种成本之后,发现相对于在市场中经营更易于获利,获取政府的项目资金显得更加容易。

S村村主任说:“茶叶是县里面的主导产业,惠明寺每年都会得到县里面的资金支持。例如,一般申报的是100万的项目,其实本身花销只有仅仅的30万,他们赚的钱大多数来自于政府的项目,光是项目的钱,就可以足够一个茶厂的运转了。”从负责人的话语中可以得知,通过项目工程,大部分项目的利润主要来自政府的扶持资金。他们获利的空间有两种:其一,赚取差价,申报书以实际30万的花销,申请100万,有70万的差价;其二,当项目申报的资金不足时,往往导致工程质量严重不合格,这种情况下,上级政府会再次发包,选择“睁一只眼闭一只眼”,为乡村“内循环系统”的稳定提供了“保障”。

S村村副书记说:“东坑下面的村子,也向政府申请了大批量的白茶苗,开地300亩。但是,真正采起茶来,却只有20斤。他们比我们的量多,自然申请的项目钱也比我们多,但是从第一年的产出来看,他们一定没有将所有的钱全部用到白茶的种植上,管理上也比较随意,所以效果也就可想而知。”副书记口中说的村原是一个贫困村,在白茶的申请中,也是以贫困村为典型申请的。关于项目在典型示范村的实施,学术界也有讨论。一般而言“示范村”和“薄弱村”(或“整治村”),分别代表处于富裕和贫困状态的村庄,对项目的依赖性最强。项目思维是一种由点到面、点面结合的思维。所谓“点”,就是“树典型”、“立标杆”,通过示范效应来提高项目质量,通过突出案例来宣传项目的绩效;所谓“面”,就是项目要有一定的覆盖范围,选择底子薄的作为对象,既有助于提高项目的相对绩效,也有助于达到数字管理的量化标准。因此,对项目持最积极态度的,自然是具有典型性的两类村庄:筹得出钱的最有竞争力,也最容易从项目中获益;一穷二白的,则容易争取到那些带有普惠性质的项目。于是,若想“抓”到项目,就必须“挤进两头”,通过“扮富”和“哭穷”的办法让自己成为典型,成为“试点” [2 ]。而成为试点之后,项目能否发挥本身的作用,能否真正达到盈利的目的,则需要经得住市场的考验。

因此,在政府对农村生态项目的供给中,“内循环系统”的局限性是导致资源利用率低下的首要原因。在这样一个系统中,经营主体和政府就是一对利益交换的主体,而三者之间的稳定存在并得以运行是由于经营者的获利空间的依属关系。首先,政府为了确保组织申请和基层政府建设的积极性,在监管和审核方面要求的标准不高;在政府的“失控”发包下,经营主体因监管力度的薄弱,理性上是不会花过多人力、物力、时间等成本去谋求更大的利润,而仅仅依附在政府下发的项目工程中,便可以轻松得到可观收入。这样一来,不仅强化了“内循环系统”的稳固形成,并直接导致项目资金的利用效率低下。

五、 讨论与总结

在S村项目供给、选择与运作过程中,村民合作社起到相当重要的作用。在政府立项后,村民合作社对于项目的申请及经营具有直接选择权,并得到了当地基层的支持。具体到生态、区位的选择中,像S村这样拥有独立自主性的合作社的情况并不普遍。村民合作社的选择性生产是项目化效率提高的重要原因,而促使S村村民合作社支配能力提高的原因可归纳为以下几个方面:

(一)村民利益诉求的多元化

随着社会经济的发展,农业收入在经济比重中下降,加上合作社运营成本的剧增,仅依靠政府项目下发的资金是不足以满足经营主体的需求,项目利润的下降会促使经营主体理性对待项目申请。正如村书记说“项目钱是靠运气的,要是哪一天政府没有项目了,那么我们就没有出路了。”S村了解到单从政府方面提供的资源不足以维持自身需要。随着申请者增多,作为“有限资源”的项目经分割进入村子之后,每个经营主体获得的项目金额自然不能满足其自身发展需要,为取得更大发展,仅仅将政府作为盈利的唯一来源或主要来源俨然不行,为获得更好的发展,只得获依靠新的生产、销售渠道来获利,这无疑是促进市场嵌入的内因。

(二)政府与合作社之间的义务与矛盾被打破

合作社成员集体的利益诉求增强,无疑增加了政府供给的难度,但也给市场嵌入提供了条件。在项目制初期,人们大多拥有一些生产资料,而政府的项目支持,促进了人们生产规模及条件的改善。而随着政府投入的加大,项目也由原初的公共项目到几乎涉及所有涉农项目。项目在农村的作用也由一开始的农业生产补贴变为直接的“补贴”。这样就丧失了补贴项目的“最初意涵”;而项目资金利用效率的下降,也直接导致人们对项目满意度的下降。因此,由项目链接的政府与合作社之间的责任关系逐渐被打破,政府指责合作社经营主体的要求不能达标,而合作社又抱怨自己的资金需求得不到满足,这导致经营主体为了提升收入,不得不多申请项目,多跑项目。并在大部分项目不能按质按量完成的情况下,迫使政府为避免项目半途而废不得不进行再次拨款。在项目主体效率不能达标的情况下,S村的案例表明利用市场机制促进生产、分配与再生产之间的良性循环是当下打破“内循环系统困境”的主要手段。

(三)村民自身观念的改变

合作社经营主体了解到政府担任的仅仅是项目补助者的角色,而真正能够促进发展的还是产品在市场中的竞争力,若仅仅依据项目的额度去选择经营,这样就会面临独立性失衡的状态:一旦失去政府的补贴,那么企业就会面临破产的局面。所以,寻求真正的盈利,产品就必须经得住市场的考验,切合市场需求。这就要求在项目的选择上必须严格审查,度量。

综上,政府在项目监管中无法完全落实“一事一议”,陷入为项目提供可持续发展的困境,使得项目资金逐渐转变为“补贴资金”的情况下,村民的利益诉求加大,政府与合作社之间的矛盾加深,村民自身观念的改变,三者相互影响,促使村民合作社支配项目选择的能力逐渐提高。村民选择市场作为发展方向,也就是强化自身对项目选择能力体现。

改革开放以来,政府与市场始终是决定中国社会经济发展总体格局的两大主导因素。在经典社会学家的分析中,从不缺少关于国家和市场的讨论 [3 ]。在任何社会中,国家的存在是常态,现代市场的存在也是常态,仅靠权力或利益的分析逻辑,不能揭示社会存在的真实样态 [7 ]。而无论是宏观调控还是自由放任,其目的都是希望政策的实施能够促进社会发展,推动社会进步。国家出台“项目制”,提倡推行生态农业,其本质目的也在于此,为突破原有市场体制所造成的一系列问题,而实行整体规划。但是,若过于强调总体性治理逻辑,改革曾经释放出来的社会空间和自由资源,乃至社会整合得以有效调节的各种习惯和传统因素,也将受到损害 [3 ]。

本文在经验调查的基础上,从项目的实施和项目选择入手,分析S村在生态项目上的成功之处以及当下的问题和困境,了解到当下的困境主要在于“内循环系统”的局限性中,合作社及村民生产者作为既得利益者,获利是唯一目标,而获取利益的途径则处于次要地位,于是便导致项目资金利用率不高,浪费现象涌现。这种情况出现的根本原因在于没有改变经营主体的获利方式——利润的来源应是市场而非政府。在内循环系统里面,若经营主体获得来自政府项目资金超过生产的利润,就会失去将产品投置于市场的动力,便与政府实施项目制的初衷背道而驰。政府项目资金不应该也不能成为经营主体的主要收入,项目资金仅仅是催化剂的作用,是加速产业发展的动力,收入的主要来源还得依赖市场对于经营产品的需求。

从S村案例中可以看出政府的作用依然巨大,但是也能看出市场在其中同样起着重要作用,并且在生态农业这个点上,政府、市场得到了很好的融合,并都在这一过程中起到积极作用。市场可以引导产业的发展方向,影响经营主体的选择;政府在促进产业发展方面则起到推动作用。市场与政府的融合无疑是农业生产项目化的最好方式,实现市场与政府融合最好方式就是寻找类似“生态”的那种契合点。项目制的管理方式是政治性与市场性的统一 [8 ],而对于经营主体而言,要做到两点:一是了解市场需求,并结合市场需求产品与自身主客观条件,选择可行性高的产品项目;二是申报的项目尽量与自身选择的产品一致,使自己的项目易于申请项目资金,始终坚持市场需求是第一位,以市场需求进行项目申请,才能真正获利,才是项目制的真正意涵。

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(责任编辑: 黄海涛)