杨雪慧
摘要：公共管理活动的最主要目的就是维护公民的权利，公民权利从整体上来说就是公共管理的回归，而实施公共管理是增进公民权利的重要保障。公共管理将公民权利作为自身生存与发展的逻辑前提，公民权利能够客观反映出一个国家的民主政治建设现状，二者之间存在非常密切的关系。当前我国的公共管理事业要求更多公共参与，才能够有效推动公民权利的发展，其中公共管理的公共特性与服务特性在建设过程中需要得到重视，才能与民主权利的内涵相一致。公民权利能否得到实现是当前公民非常关注的问题。
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关键词 ：公民权利；公共管理；逻辑关系；作用
有效地开展公共管理事业从某些方面来说可以保证公民的权利得以实现，而公民权利同时能够客观推动公共管理工作的发展进步，两者的关系是相辅相成的。在民主政治建设的道路上，一定要牢牢把握公民权利与公共管理之间的关系，才能更好地推动社会发展与进步。本文首先论述公民权利和公共管理的定义和特征，随后分析二者之间存在的逻辑关系，探讨其相互作用。
一、公民权利与公共管理概述
公共管理的含义就是通过政府的力量形成的公民或者组织，在追求最大化公共利益的条件下，通过政治、文化以及经济等多种形式开展各种活动以对国家的公共事务进行管理，使公民的合法权利得到保障。从逻辑关系上来讲，公共管理的过程就是公民应用权利的过程。
公民权利则是国家的合法公民作为一个个体所拥有的权利，这些政治权利、经济权利以及社会权利被国家法律所保护。公民权利的实现不但是某个公民个人的事，同时和国家的公共管理事业发生关系，其作为公共管理能够实现的基础，可以客观地反映出一个国家的民主政治建设以及法治建设现状。公民权利具有平等性、社会性、政治性以及广泛性等特点，这些特点就是保证公民权利实现的重要元素，能够帮助公共管理事业稳步开展。
1.公民权利是一种分析工具
公民不但主张权利，同时也享受权利，公民的思想意识以及权利主张可以有效促进公民权利的实现。公民权利是得到全社会认可的任意主张，其并不是个人的任意主张，不同的时间和空间中社会对公民权利的实现方式和过程都存在较大的差异。公民权利往往通过固定的法律条文进行规定，并不是某个人口头许下的承诺，其具有非常明确的法律权威性。当前的公共管理事业中，公民权利的重要构成元素，如参与权、建议权以及监督权等得到深刻的体现和保障。公民通过参与和监督公共管理事业，体现出公共管理过程的公平、公正与合法。现代公共管理需要通过社会、政府等多个阶层多个方面协作才能够完成，公共服务和公共产品才能够真正为人们所有。公民参与的政治权利也逐渐成为公共管理的重要部分，体现公共管理事业的特色。所以，在公共管理中，维护与实现公民权利不仅仅是其出发点与落脚点，也是促进现代公共管理事业走向规范化，防止滥用公共权利、防止出现违背公共权利的行为的重要工具，公民权利在现代化管理工作的进程中实现目的性和工具性二者的有机结合。
2.公共管理的公共性、服务性以及与公民权利的关系
公共管理具有非常明显的民主性、公共性和服务性特点，这些内涵特征决定了公共管理事业建设能够推动公民权利的发展。公民权利注重的是国家与公民相互之间承担的责任和义务，政府在发展过程中应当以维护与促进公民权利作为目标和任务。随着公共管理模式的变化，政府逐渐显示出其公共性特征和服务性特征，也为实现公民权利作出更大的努力。而从其他方面来说，公共管理并不是政府进行控制的工具，更不是国家用于统治的方式，而是一种能够兼具民主性、公共性以及服务性特征的管理机构，不断致力于实现公民利益的最大化，保证公民的权利不受侵害的管理方式。政治的参与性也是公民权利的重要特征，通过民主参与的方式促使公民权利的实现。
二、公民权利与公共管理的逻辑关系
首先，公民权利是发展公共管理事业的基础与前提。从历史发展历程来看，公民权利的出现要早于公共管理，公共权利在漫长的发展过程中产生的理论与经验是促使公共管理工作出现的重要因素，并为发展完善提供宝贵的理论基础，在现代公共管理工作中也不能忽视公民权利的影响；第二，公民权利为公共管理设定目标做出重要贡献。公共管理的发展趋势是管理主体多元化、完善化等，以保证公民权利的实现，同时起到和谐社会关系、化解矛盾的作用。所以，无论公共管理的目标任务表现为什么形式，其总是将公民权利的实现作为核心与关键，所以说公民权利对公共管理建设目标的确定具有重要意义；第三，公共管理和公民权利在内容上的联系性。公共管理事业中非常重要的一项工作就是将与公民相关的事物处理好，在处理过程中要保护公民的合法权利，不能发生随意侵犯公民的人身权利等与法律相违背的行为。这样的内容实质上是与公民权利的内容相呼应的，二者之间的联系性关系在公共管理过程中需要正确看待与处理；第四，公共管理和公民权利在发展趋势上的相关性。随着社会的发展，公民权利和公共管理事业都在不断进步，可能在发展速度上呈现一定的差异，但是两者存在明显的动态相关性。首先，公民权利在社会发展过程中得到改进，公民受到法律保护的力度越来越大。与此同时，公共管理事业也朝着以人为本的方向发展。无论社会呈现什么样的变化趋势，公共管理事业建设总是以公民权利的发展为核心，二者不能分割；第五，公共管理与公民权利之间的相互依赖性。在现代社会，要实现公民权利除了公民自身的努力之外，还需要公共管理事业的配合，单靠公民的力量是难以实现的。同样地，公共管理事业建设方向需要公民权利的指引。随着民主法治社会建设脚步不断加快，两者的相互依赖性关系越来越突出，缺一不可。
1.公民权利的实现是公共管理产生的逻辑起点
当前社会，出现公民让渡出一部分自身权利给公共管理部门的现象，其主要目的就是为了实现公民权利的最大化。在这一过程中，公民失去的是自由的、内心所想的无限的权利，而得到的则是社会自由以及在社会中享有应当享有的权利，公民付出的理性权利成本让其获得更大的权利。人类的行为总是在获取某种成果，而公共管理事业的重要目标就是向付出权利成本的公民提供高于他们付出的更大的权利。当权利的让渡与权利的收益之间不平衡，或者让渡的权利要高出收获的权利时，公民就不会选择这样的方式。所以，公共管理的基础任务就是为公民提供更大的权利，公共管理应当为公民提供更为高效的公共服务和产品。
公共管理还有一个非常重要的目的就是降低社会交易成本。比如，市场中各个交易主体的行动没有经过组织，其行为无序时，对于整个社会来说，单位收获所得要低于付出的成本，也就是说获取同样的东西要付出更高的价值。而公共管理的职责就是在此时对社会中零散、无序的主体和交易要素进行组织和整合，让公民个体之间的交易行为有组织有纪律，从而能够增加交易的收获。但是在这一过程中，公共部门总是在尽量地实现公共利益之间的公平，很可能减少合理的收益，从而出现同意“不满”的现象。价值和利益之间的客观联系性，公民出现的同意不可能是绝对的同意，甚至只是部分的同意，在这样的前提下，很多行为的执行就会存在障碍。为了让公民的同意真正具有价值，就出现了个人服从集体的规定，也就是公民拒绝服从公意的时候，全体就会迫使其同意服从。所以，在整合与组织公共资源的过程中，政府应当行使相应的强制权力，也就是公共部门获取权力的逻辑。没有强制权，公共部门就难以发挥其职能，因为政府部门并不是抽象的组织机构，其构成元素中有着具体、客观存在的人，这些人在担任公共管理事业建设的职业角色中也存在自身的理性需求。所以公共管理部门的权利应当根据公民付出的契约，为他们争取更大的权利。当前社会，公民意识不断增强，民众不再听信某一个人的花言巧语，更重视的是能够获取更大的权利。所以，只有帮助公民权利的实现和发展，公共管理部门才能够巩固自身的地位，只有其权利存在的地位得到巩固，才能够实现公共管理的权威性。所以说，公共管理权威程度与公民权利实现程度之间呈现明显的正相关，公共部门只有将公共利益扩大，才能够巩固自身的合法地位。
2.公共管理以公民权利的实现为根本目标
公民权利目标通过上文中契约的形式得以实现，在社会中每一个个体都存在不一样的利益需求，这样的差异就造成社会个体利益在一定时间和空间的不一致性。所以，公共管理的目标中肯定包含有实现在区域或者某种社会体制下的公民的普遍权利，也就是社会中多数公民所“同意”的基于契约的权利。英国有学者指出好的政府应当具备的基本标准：首先是政府的统治过程也是促进公民以及统治者优化个人品质的过程；其次，政府拥有高度的社会智慧和美德；第三则是政府应当利用其存在的影响来实现正当的需求。总而言之，公共管理之于公民权利而言，存在宏观的、长远的以及间接的影响，因为公共管理事业所处理的事具有普遍性和追求长远利益的特征，也是客观具体存在的形式。
公共管理具有的权利主要来源于公民的公权力，同时公权力也决定了公共管理权利的结构与运行方式。美国学者塞缪尔曾经说过：之所以出现个人服从集体的现象，并不是因为个人相较于集体更加低劣或者无知，也不是因为个人的管理自身的能力不够，主要因为个人知道只有联合起来才能够扩大自身的权利范围，才能帮助自身获得更大的利益，而只有产生制约作用的权利才能够实现这一目标。公共管理的权威性首先需要普通公民的拥护才能够获得其合法地位，所以当公共管理部门出现违背公民权利的行为，或者不能够帮助公民实现自身权利时，其合法地位就会受到影响，公民会出现不信任的心理甚至采取对抗行为，那么公共管理事业也将受到影响。
综上所述，公民权利是公共管理得以构建的逻辑起点，公共管理的方式与目标必须以实现公民权利为准，一切违背公民权利的管理方式都不能进入历史的下一个发展历程。而公共管理与公民权利之间存在着非常密切的关系，二者之间相互影响、相辅相成、缺一不可。同时，公共管理的公共性、服务性与公民权利之间的关系能够促进公民权利的实现。
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（作者单位：中共北流市委党校）
