依法行政与优化发展环境

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  • 更新时间2015-09-14
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仪喜峰 吉娜

摘要:优化发展环境要求政府实现消极不为和积极作为的统一。政府依法行政将会极大地优化发展环境,只有严格地依法行政,才能达到社会效果,经济效果与法律效果的统一。依法行政的障碍在于部门利益。

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关键词 :依法行政;优化环境;行政行为

如何才能优化发展环境?从消极角度讲,政府不能“三乱”即乱收费、乱罚款、乱滩派;政府也不能搞地方保护主义,进行地区封锁,如限制外地商品流入本市,对外地商品实行封杀政策;还有,政府不能实行行业垄断和部门垄断,这样,政府才能为发展经济、为企业发展创造良好的外部环境。从积极角度讲,要优化发展环境可以从几个方面努力:优化人才环境;优化投资环境,许多地方政府为了促进本地区经济发展,都在抢抓机遇,纷纷打开自家大门,想方设法争客商、拉资金,出台许多优惠政策,掀起了一浪高过一浪的招商引资热潮,在这个过程中,特别注意要实行依法行政,如以减免税费来吸引项目和资金,这是必要的,但不能任意减免,无条件地减免,否则,不仅使国家财政收减少,还会削弱税收杠杆的调控功能;优化硬件建设环境,如政府对城市进行统一规划、对市容市貌进行统一治理。这些年,有的县市争创“国家卫生城”、“国家级旅游城市”,这些举措都有利于提升城市品位。

依法行政与优化发展环境之间究竟是什么关系?有人认为,政府部门依法行政,严格执法不利于优化发展环境,特别是不利于投资环境,不利于当地经济发展。例如,环保部门对污染企业不能太认真,应当做好“通信员”,当上级部门或新闻媒体要介入污染企业时,及时地通风报信;再如,技术监督部门对本地“地下作坊”生产的假冒伪劣产品不能加大执法力度,而是任由发展等等。的确,我们从许多新闻媒体的曝光中可以获悉很多内幕,一些执法部门对于眼皮底下的违法事件熟视无睹,甚至在执法检查时通风报信。笔者认为,这并不是因为严格依法行政会阻碍经济发展,而所谓的“网开一面”式的执法实际上是从根本上破坏经济发展,最终会危及到每个人。

政府必须依法行政,严格执法,提高执法水平。只有这样才会最终优化发展环境。关于“依法行政”的理解,必须结合“依法行政”的相关问题,通过具体事例阐述行政法的原则、原理及行政行为,最终来说明只有依法行政,才能达到社会效果,经济效果与法律效果的统一。

“谁”依法行政?主体是谁?简单地说政府,政府执法是通过具体的个人进行的,因此执法的主体可以归为政府及公务员。目前,我国兴起了考公务员热,考公务员是许多大学毕业生就业时的重要选择。公务员的素质一定程度上影响到最终的执法文明程度。如果执法队伍里充斥的都是只会吆喝、只会填罚单的人,肯定谈不上“依法行政”。早些年发生的“乙肝歧视诉讼案”,曾引起我国法学界、实务界、新闻界的高度关注。安徽青年张某在省级公务员考试中笔试、面试均列同职位报考人员中的第一名,但事后体检中被查出感染乙肝病毒,从而被人事部门拒绝录取。人事部门认为自己是“依法行政”,严格执行了公务员体验标准,但在医学上,张某的乙肝检测显示不具有传染性,他只是病毒携带者并不会感染别人,并且这种患者具备正常的生活、工作能力,法院最终在判决理由中指出该体检标准是没有法律论据的。依法行政靠的是有知识、德才兼备、素质高的公务员。政府部门不能采取身高、性别、面貌等等一些不合理的限制而剥夺公民平等的就业机会。

依法行政中的“法”指什么?“法”分两大类。第一大类是法律规范。这通过具体的部门法律来体现。具体包括行政实体法、行政程序法和行政救济法。实体法律规范涉及经济、文化和社会生活的方方面面,如公安、海关、金融、外汇、物价、计生、工商、交通、城建、环保、民政、税务、土地、矿产、技术监督、文教、卫生、新闻等被称为从“摇篮到坟墓”的全方位管理,这些领域都有相应的法律、法规、规章。行政程序法目前正在审议中,现只有《制定行政法规、行政规章的程序规则》。行政救济法规范,如行政诉讼法、行政复议法、行政监察法、国家赔偿法。

第二大类是法律原则。主要有公开、公正、公平原则,即“三公原则”;合理性原则,也称比例原则,主要指行政机关在相应幅度内适应作出行政行为,不能悬殊太大;责任原则,即政府违法,侵权,要承担相应法律责任;行政合法原则,该原则意味着行政权是法律规定的,即法律创制;意味着法规、规章不能与宪法、法律相抵触即法律优先,意味着涉及公民人身自由权、财产权的重要事项只能由法律设定,即法律保留和法律优先。现实中行政法规、地方性法规,国务院部门规章、地方政府规章与法律冲突、抵触的情况十分普遍,都违法了合法性原则;诚信原则。也称信赖保护原则,指政府应当讲信用,政府作出承诺、作出行政行为要兑现;如果确因公共利益需要改变、撤销原来的行政行为,那么必须对公民的损失给予补偿。

诚信原则在行政法中要实现有很大难度。有些官员在招商引资时会信誓旦旦,一旦外商把厂子建过来,资金引进来,就实行“关门打狗”政策;有些政府部门为了挽救濒临破产的国有企业,会千方百计动员效益好的私有企业与国企联合,运用行政权力强制私企与国企联姻,并许诺种种优惠条件,一旦联姻成功,手续齐备就把私有企业归为国有,这样就把别人的财产吞并过来,如果私企原负责人不满意,则断水断电,接着工商、税务等执法部门轮番上阵找茬儿。还有些部门,以“领导换届”为由而不履行先前的行政义务等等。

在西方政治理论中,的确有人主张君主不能讲信用,不能太诚实,马基亚维利认为君主只有像狮子和狐狸一样,才能巩固统治,因此,出尔反尔,尔虞我诈并不可耻。但是,作为一个政府,一个整体的部门,如果出尔反尔,不守信用,长此以往,肯定不利于本地经济发展,政府形象被打了折扣,就不会有人愿意与之交往了。

“行政”有哪些种类?行政,指行政行为。政府的行为是多种多样的,行为方式千差万别。在德国,行政活动主要由行政行为、法规命令、行政合同、事实行为及计划行为构成。[1]大体上,行政行为有以下几种:行政处罚、行政强制、行政命令、行政征收(收税、收费)、行政征用、行政检查、行政规划、行政确认、行政许可(行政审批)、行政调解、行政裁决、行政合同、行政指导、行政给付、行政救助、行政奖励、行政补偿、行政制定规则(行政立法)等。行政行为要合法有效,必须具备以下四个条件:第一,主体合法。即行政机关具备执法主体资格,执法人员具备公职人员身份。如果是一个内部科室,如办公室,或者是一个二级机构,则一般不具备执法主体资格;第二,权限合法,主要包括地域管辖权、事务管辖权、级别管辖权以及时间限制;对于新型的服务类行政行为,不必苛求其法律依据,因为这类行为基本属于积极行政的范畴,“对于这种行政行为,只要在职权范围内作出,与法律及法律的精神没有抵触就可以实施。”[2] 第三,程序合法。一般先立案、再取证、后裁决;又如处罚时要表明身份、出示执法证件;告知权利;听证;说明理由等等。程序包括方式、步骤、时限等内容。实践中发生的“诱惑调查”、“陷阱取证”、“执法圈套”等行为,其违法处即在于取证方式违法,是一种以“利诱”这种正当手段取证的,其目的是“引诱”别人违法,从而制造一种违法事实。“诱惑调查”不同于卧底取证,后者目的不是引诱别人违法,而是采取隐蔽手段发现违法事实,可以采用偷拍偷录等手段,前提条件是不能侵犯别人合法权益。第四,形式合法。如书面形式、法律文书。绝大多数行政行为都是正式的,只有警告、批评可以口头作出。

依法行政的障碍是什么?一般认为,政府部门追求的利益只能是公共利益,提供公共服务,而不能谋求自身的利益。但由于我国存在相当多的行政事业单位,它们要自筹自支,因此乱收费十分普遍,福利、津贴、工资等都要靠收费,形成“养人收费、收费养人”的怪圈,形成“管理就是收费,收费就是管理”的观念,这在农村尤为突出。正是通常所说的“政府执法部门化,部门执法利益化”。执法就是为了追求利益,为此执法部门之间也会干起仗来,发生激烈冲突。有利的时候,几个大盖帽争管一个破草帽,没利的时候,互相推诿。除了追求“部门利益”外,“县官不如现管”也成为依法行政的障碍。公务员作为具体的做事人员,在现实当中往往要按上级领导的指示办事,依红头文件行事,当指示与法律打架时,有许多行政人员选择了按照领导指示办事而不是依据法律。

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参考文献

[1][德]哈特穆特·毛雷尔.高家伟译.行政法学总论[M].北京:法律出版社,2000:179.

[2]姜明安.建立服务型政府应正确处理的若干关系[J].北京大学学报(社会科学版),2010(6).

(仪喜峰单位:上海海事大学法学院教师;吉娜单位:上海海事大学法学院2014 级研究生)