杨黎静 谢素美 王 平
(国家海洋局南海分局南海规划与环境研究院，广州510300)
内容提要：随着《广东海洋经济综合试验区发展规划》的获批，广东提出了建设“海洋强省”的目标。海域使用金的征收和合理使用，对海洋经济的发展起着积极促进作用，可为广东省率先建成海洋强省提供资金保障和财政支持。本文通过分析广东省海域使用金的征收和使用现状，进行相应的绩效评估，探讨了当前广东省海域使用金征收与管理中存在的问题，并提出完善海域使用金使用管理政策、明确各级分成比例、优化支出使用结构以及强化监督管理机制等对策建议。
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关键词 ：广东 海域使用金 征收 使用
中图分类号：F812 文献标识码：A文章编号：1672-9544( 2015)09-0063-07
[收稿日期]2015-03-08
[作者简介]杨黎静，中级职称，硕士，研究方向为海洋经济与管理；谢素美，中级职称，硕士，研究方向为海洋地理学；王平，高级职称，硕士，研究方向为海域管理与资源评价。
[基金项目]国家海洋局南海分局局长基金(1310);国家海洋局海洋公益性行业专项(201405029)。
在十八大提出建设海洋强国的战略部署下，广东省围绕加快经济转型升级，以海洋经济综合试验区建设为平台，着力优化海洋开发空间布局，加强海洋综合管理，积极探索海洋强省建设。广东省政府也提出了87个涉海项目，《广东省发展临海工业实施方案》等五个实施方案确定了225个重点项目，以提升海洋经济综合竞争力。在这一背景下，广东省需抓住契机，立足“海”实际，做足“海”文章，在政策、资金和管理等方面狠抓落实，最大限度地发挥海域使用金“杠杆”作用，合理统筹海域使用金的征收和使用，以促进海洋经济的科学发展。本着“取之于海，用之于海”的原则，海域使用金的征收和合理使用，可为落实广东省海洋经济发展“十二五”规划、建设广东省综合开发试验区提供更多的资金保障和财政支持，是广东省率先建成海洋强省的重要动力。
一、广东省海域使用金征收现状
（一）广东省海域有偿使用管理政策概况
我国的海域有偿使用管理制度源于20世纪90年代，最初是海南、辽宁、山东等地先后出现外商使用我国海域的问题，1991年国家海洋局与财政部联合向国务院提交了《关于外商投资企业使用我国海域有关问题的报告》，次年国务院批复要求“为加强对我国海域（包括内海、领海的水体、底土及其上空）的管理，应尽快制定对国内外企业使用我国海域从事生产经营活动的行政管理办法，实施颁发海域使用许可证的制度和有偿使用海域的制度”，并要求制定行政管理办法和收费标准。1993年，财政部、国家海洋局联合发布了《国家海域使用管理暂行规定》，提出了实行海域使用证制度，明确了海域有偿使用制度，确定海域使用金包括海域出让金、海域转让金和海域租金三种类型，并规定了海域出让金的征收标准。此后广东省根据《国家海域使用管理暂行规定》，结合本地实际情况，相继颁发了多项海域使用管理规章制度，确保了海域有偿使用制度的顺利开展。1996年广东省人民政府以粤府[1996]27号文颁布了《广东省海域使用管理规定》（并在1998年1月进行了修订）；1996年广东省海洋与水产部门发布了《关于征收海域使用费问题的函》（粤海水函[1996]267号）。1998年广东省经批准出台了《广东省海域使用费征收标准》（粤价函[1998]42号），并制定了《广东省海域使用管理规定实施意见》（粤海水[1998]50号），进一步完善了广东省海域使用费征收管理体系，于1999年又出台了《广东省海域使用费征收使用管理暂行办法》，成为广东省海域使用管理收费的第一个正式规范性文件。
随着2002年国家海域使用管理法的颁布实施，阐明了海域使用金是“国家作为海域自然资源的所有者出让海域使用权应当获得的收益，是资源性国有资产收入”，确立了海域使用金的法律地位，不同于一般的税金。此后广东省从海域使用管理的实际出发，于2005年10月正式颁发了《印发广东省海域使用金征收管理暂行办法的通知》（粤府[2005]92号），同时废止原《广东省海域使用费征收使用管理暂行办法》及《广东省物价局关于征收海域使用费问题的复函》，标志着广东省海域使用金征收管理新制度正式建立。该办法首次明确了海域使用金的征收分配比例和方法，规定了属于养殖用海海域使用金全部缴人审批养殖用海的地方本级国库，明确规范了海域使用金减免的范围和程序，并明确海域使用金要按照“先收后支、量人为出、统筹安排、专款专用”的原则，主要用于海域的整治、开发、保护与管理，对以后的海域使用管理工作提供了资金上的保证。2007年，针对农业填海造地、盐业用海、养殖用海海域使用金征收标准，广东省海洋渔业局与省财政厅联合下发了《广东省农业填海造地等用海海域使用金征收标准的通知》（粤财综[2007]204号），对养殖用海渔民进行了界定，并明确了广东省养殖用海渔民用海海域使用金的减免程序，对不同类型养殖用海制定了相应的海域使用金征收标准。
（二）广东省海域使用金征收情况
自1998年广东省实行海域有偿使用以来，截止2012年广东省共征收海域使用金约34亿元，其中约1/3上缴中央财政，约2/3上缴省财政。从图1可以看出，1998年-2012年，广东省海域使用金的征收呈迅速增长趋势，特别是从2007年起，每年的海域使用金征收总额突破亿元，而2012年的海域使用金更是突破10亿元，相应地上缴中央和省财政的海域使用金部分也呈快速增长趋势。据有关部门统计，目前省级留用余额按未扣除风险金计算，仍有过亿元余额。
《海域使用管理法》颁布后，海域有偿使用制度在全国不断深入，广东省的海域使用金征收管理也进入了相对有序的阶段，海域使用金按各种用海类型进行征缴。从2002年-2012年，在广东省各类型用海中，交通运输用海在确权的项目、海域使用面积以及征收的海域使用金方面均占绝对优势，尤其是征收的海域使用金占征收总额的一半以上。2002年-2012年新增的工业用海项目数量位居第二，申请的海域使用面积与交通运输用海相当，而缴纳的海域使用金仅排在第四位。造地工程用海和旅游娱乐用海缴纳的海域使用金超越工业用海而分别位于第二、第三位。渔业用海、其他用海和特殊用海类型申请项目和海域使用面积均较少，其中以特殊用海类型最少，三者在十年中缴纳的海域使用金总额超过两千万元，约占各类型用海征收总额的1.3%。（参见图2）
二、广东省海域使用金支出使用现状
从图3可见，1998年-2012年，广东省海域使用金支出使用呈现不断增长的趋势，尤其是2008年-2012年近五年间广东省海域使用金年度支出总额变化较大。1998年-2000年，广东省海域使用支出处于较低水平，都在300万元左右，2001年一2003年则无海域使用金支出数据，2004年为历年最低，仅为100万元，从2005年开始海域使用金支出有较大幅度的上升，其中2008年相对于2007年增幅最大，2008年与2010年的海域使用金支出总金额水平相当，2012年海域使用金支出最大，其中28%下达省级，其中72%左右下达市县。
1998年-2012年，广东省共上缴中央的海域使用金中中央海域使用金返还支出使用约占86%，其中主要用于海监船艇建造、海域海岛整治修复及保护、海洋经济等；而省财政征收的海域使用金中约1/3用于省级支出，约2/3下发市县支出。
在中央海域金返还支出使用中，用于海域海岛整治修复及保护方面所占比重最大，达到60.23%；用于海监船艇建造的比重次之，为38.51%；用于海洋经济的金额比重却较小，仅为1.27%。而从省财政海域使用金支出使用情况来看，下发市县的海域使用金占了主要部分，比重达到66.54%。
从近三年的海域金上缴安排情况来看，广东省2010年-2012年海域金平均安排总额占上缴总额的比例约为29.1%，比重较小。表1、表2说明了2010年至2012年广东省安排中央海域金及省海域金的百分比情况和具体数值情况。
根据表1可知，2010年-2012年，中央海域金返还支出使用总额不断上升，其中用于海监船艇建造比重及金额不断减少，由2010年至2012年，比重下降了66.67个百分点；安排海域海岛整治修复及保护海域金不断增加，2012年相对于2010年，比重增长了约66.67个百分点；而安排海洋经济的海域使用金一直较少，仅有2011年安排部分支出，占2011年安排中央海域金的3.77%，占三年安排中央海域金总额的1.27%。
在省级海域使用金支出中，主要用于省级、市县以及渔港、渔政海监船艇配套三个方面，根据表2可知，2010年-2012下发市县海域使用金支出占主要比重，且在不断增加，三年的平均比重约为63.45%；省级海域金所占比重其次且基本保持稳定，维持在21.76%左右；渔港、渔政海监船艇配套海域金所占比重最小但在不断的增加投入中，由2010年的10.41%增加到2012年的20.21%。省级、市县以及渔港、渔政海监船艇配套三个方面的海域使用金在安排支出结构上较为稳定。
综上所述，在中央海域使用金的安排支出中，海监船艇建造及海域海岛修复整治保护方面的投入较大，表明了政府夯实海洋基础设施建设的决心，而对极具发展潜力的海洋经济，政府投入表现出力度不大、投入不足的问题，这将影响到未来海洋经济的发展状况，亟待解决。在省海域使用金的支出安排构成中可以了解到广东省政府支持地方海洋产业、海洋经济的发展，对市县海域金安排有一定的投入，但伴随着海洋经济发展越来越迅猛的态势，政府对市县的支持力度仍有一定的提升空间。
三、海域使用金征收使用效果分析
图4和表3共同说明了广东省1998年-2012年历年海域使用金征收使用总额变化情况。从历年海域使用金上缴总体来看，自1998年以来，广东省海域使用金征缴总额基本呈现不断增长的趋势，2012年海域使用金上缴总额达到1998年的约202倍之多，表明广东省海域使用金征收上缴不断规范、贡献在逐年增加；从海域使用金安排使用总额来看，虽然2012年广东省海域使用金支出总额较1998年的支出总额增长了约19527万元，但增幅较上缴总额的增幅偏小，为1998年的53倍左右，且2001至2003年期间，海域使用金安排总额为O万元；从海域使用金的返还使用的比率来看，返还使用比例最高时为1998年的67.9%，而随着时间的推移，返还使用比例并没有明显的上升趋势，甚至较多年份反应出下降的表现，仅2000年、2006年、2008年、2011年表现为增加，2012比1998年下降50.03%，下降水平较大。
图4可以较为直观地看出，1998年-2012年广东省海域使用金上缴总额以较快的速度增长，而安排总额则以较为缓慢的速度增长，返还使用比例虽然表现较不稳定，但大致是表现为下降且有继续下降的趋势。
根据表3可知，1999年-2012年期间，广东省海域使用金上缴总数基本呈现出正增长，平均环比增长速度为88.18%，增长速度超过100%的有2001年、2003年、2005年以及2007年、2012年；在安排使用总额的增长速度上，只有1999年及2009年为负增长，其余虽然为正增长，但是增长幅度都较小，最大增长速度为2004年的100%，平均环比增长速度为28.19%；从使用占上缴比例的环比增速来看，可计算的11个年份中有6个年份为负增长，其中负增长幅度最大的为2001年，达到-100%。
综上所述，广东省海域使用金呈现出上缴总额不断上升，贡献率不断增大；安排使用总额小幅上升，上升速度逐渐放缓；安排使用总额占上缴总额的比重不稳定，且多表现为负增长现象。这表明虽然随着广东省海域使用金征收越来越规范、海域使用越来越合理，广东省海域使用金征收金额逐年上升，上缴金额也随之上升，但是安排使用金额却动力不足，存在滞后的不良现象，广东省海域使用金征收使用上存在绩效不太良好的态势，而投入的不足和滞后将会影响、制约相关海洋经济的未来进一步发展。
四、广东省海域使用金征收与管理中存在的问题
随着广东省经济的快速发展以及海域使用制度的逐步完善和深化，海域使用金征收与管理中存在的问题不断显现出来。
（一）缺乏海域使用金征收使用管理配套办法
近年来，随着全国各地海域使用管理工作力度的不断加大，全国各地深入推行海域有偿使用制度，先后制定完善地方海域使用金征收管理办法，用于规范本地区的海域使用金管理，提高资金使用效益。然而目前，广东省海域使用金征收和管理在执行《广东省海域使用金征收使用管理暂行办法》（粤府[2005]92号）的基础上，参照财政部和国家海洋局下发的有关规定执行，尚未制定最新的施行本省的海域使用金使用管理办法。因此，有必要根据广东省海洋开发利用的实际情况，参照其他沿海省、自治区、直辖市的有关管理办法，适时制定适合广东海情的海域使用金征收管理配套办法。
（二）海域使用金分成比例不尽合理
根据对其他沿海地区海域使用金征缴管理的调查和了解，目前辽宁、河北、山东，浙江、福建、广西、海南等沿海省、自治区均对海域使用金的分成比例给予了明确规定，并在实际管理过程中予以落实，如《江苏省海域使用金征收管理办法》（苏财综[2007]48号、苏海计[2007]57号），征收的海域使用金，中央、省级、市县级之间按照30:10:60的比例分配。而广东省目前的海域使用金征收额30%上交中央财政，70%留归省财政，市、县无明确分成，每年分配比例比较随机。然而不论是国家还是广东省审批的项目，大量的基础工作主要集中在市县级海洋行政主管部门，从而导致承担海洋开发、保护与管理主要工作的市、县级海洋行政主管部门，由于可以支配的海域使用金额度有限，甚至出现市县级海洋行政主管部门海域使用管理工作的资金入不敷出，在很大程度上影响了基层开展海域使用管理工作的积极性。
（三）基层海域使用金返还不足，海洋工作经费受限
从目前各级财政状况来看，中央海域使用金返还比例达到80%，而省级返还比例才不到30%，省级返还的总数占征缴总数的比例相对较低。虽然市县级平均占省级返还的63.45%，但省级返还总数较低，也制约了市县级海域使用金的返还总数，部分市县级海洋行政主管部门的海域使用金征收基数比较小，返还比例则也非常有限，这些导致对基层海洋工作的财政支持力度不足，而海域使用金最有可能成为支持海域使用管理工作开展的有力支持。市、县级海洋行政主管部门承担了海域基础调查、海域使用利益相关者协调、海洋监察执法、海洋环境保护等海洋基础性工作，但从目前海域使用管理的情况看，县级人民政府每年海域使用金的主要征收来源为渔业用海，但随着近海海洋资源开发广度和深度的不断加大以及海洋环境污染的不断加剧，渔业用海愈来愈少，因此县级海洋行政主管部门征收的海域使用金也逐渐呈现降低趋势，相对于县（市）开展海洋管理工作所消耗的人力、物力、财力来说，是远远不够的。目前市县海洋行政管理部门无论从人员编制还是经费支持方面，都存在力不从心的现象，尤其是处于一线管理工作的县级海洋行政主管部门，问题更加突出。基层海域管理配套资金欠缺导致地方海洋行政主管部门很难开展具体工作，可谓“心有余而金不足”。这种状况如果继续下去，海洋开发与管理的前景将令人担忧。
（四）海域使用金征管业务费比例不明确
财政部《国家海域使用管理暂行规定》[(93)财综字第73号]第二十二条规定“各级财政部门在不超过海域使用金5%的幅度内，为各级海洋主管部门核拨征管业务费。没有海洋行政主管部门而由财政部门负责征收的地区，财政部门可从海域使用金中提取2%的海域征管业务费。”沿海各省、市根据财政部、国家海洋局的文件精神，制定了相应的海域使用金征收管理办法。其中也规定了海域征管业务费的比例，但是与财政部规定的比例不一致。目前广东省没有明确下文规定征管业务费比例，在提取征管业务费比例方面在执行上出现疑惑及随意性，甚至可能出现征管业务费偏高的现象。
（五）海域使用金支出使用结构不够合理
广东省在海洋经济发展中积累了丰富经验，具有进一步转变经济发展方式和提升竞争力的巨大潜力，但在以开发近岸海域资源为主的传统发展方式受到资源环境的制约，保持海洋经济快速发展的难度加大，主要体现海洋产业结构不够合理，海洋科技成果转化率不高，创新能力和整体竞争力有待提升等。根据财政部和国家海洋局联合印发的《海域使用金管理暂行办法》(2009年)确定的海域使用金财政预算使用范围，通过科学统筹海域使用金的管理，可以有效推动海洋经济的科学发展。目前广东省在使用中央海域使用金返还经费时，海监船艇建造以及海域海岛整治修复及保护方面的较大投入，表明政府重视海洋基础设备的建设及海洋环境保护，并给予了较大的财务支持。虽然海洋基础设施的建设是保障海洋经济健康持续发展的因素之一，但在对未来有巨大发展空间的海洋经济方面及海洋科技成果转化方面，明显存在投入不足、力度不大等问题，这对海洋经济的未来发展的影响是十分不利的，需要予以重视，并适当提高这方面的海域使用金支持比例。
五、对策与建议
海域使用金作为维持海洋开发、保护与管理事业可持续、健康发展的财力支撑，建立了地方财政和海洋部门在海域使用金综合管理方面的协调机制，加强海域使用金的动态管理和有效使用，有利于维护局部和全局的统一，有利于兼顾中央和地方利益，更有利于推动海洋开发与管理各项具体工作的落实，是促进海洋经济健康发展的有力杠杆。因此，建议从以下几个方面加强对广东省海域使用金的使用管理。
（一）完善海域使用金使用管理配套政策及细则
尽管广东省目前参照国家海洋局下发的有关规定执行海域使用金管理，也有《广东省海域使用金征收使用管理暂行办法》（粤府[2005]92号），但已有将近十年未修订，不能满足当前广东海洋经济发展和海域使用管理的需求，应根据广东省海域使用金管理和使用情况，建议按照国家“取之于海、用之于海”的精神，研究制定最新《广东省海域使用金使用管理办法》及《广东省海域使用金征收与使用管理配套实施细则》、《海域使用金返还资助项目鼓励目录》等，填补海域使用金使用管理政策空白，建立省级征收——返还——使用——管理制度，突出广东海域管理特色，在海域使用金使用分配上实行“专款专用，突出重点，兼顾一般”原则，从某种意义上加强对鼓励性用海项目实行循环补贴、返还资助政策，达到海域使用金有效率地配置，促进广东海洋经济的健康发展。因此，建议制定切实可行的海域使用金征收及使用管理方法及配套细则，以及尽快出台完善的海域使用金返还使用管理相关政策等财政政策体系，解决海域使用管理中出现的一系列问题，为广东省综合开发试验区建设提供更多的资金保障和财政支持。
（二）合理确定各级海域使用金的分成比例
在广东省贯彻落实《广东海洋经济综合试验区发展规划》、建设海洋经济强省之际，从调动沿海地方政府开展海洋管理工作的积极性的大局出发，从促进海洋经济与管理事业的可持续发展的战略目标出发，在海域使用金的财政比例分成上对地方适当倾斜，是完全必要的。因此，有必要在广东省海域使用金现行管理办法的基础上，参照其他沿海省、自治区、直辖市的有关管理办法，合理确定省、市、县的海域使用金分成比例。因此，建议合理构建海域使用金分配机制，调整海域使用金分成比例，进一步合理统筹和分配海域资源收益，重点向市、县倾斜，从而强化各级海洋管理体制，提高海域综合管理的整体水平，更好促进和服务海洋经济快速发展，建立起合理的海域使用金征收分配体制。省海域使用金的分配可以参照国土资源收益各级分配比例模式，即省政府审批的用海项目所征收的海域使用金除30%上交中央财政外，按省20%、市20%、县30%的比例进行分配，或在兼顾各级利益的同时，全省各沿海市首先确定一个固定的向市、县倾斜的分配比例，然后根据各沿海市、县的海洋经济发展情况及海域使用金征管工作绩效，通过奖励等方式确定适当的灵活分配比例，从而有效提高海域使用金在市、县的分成比例，将海域使用金使用作为支撑海洋开发综合管理的财力保障，提高对基层海洋工作的资金支持力度，促进基层开展海域管理的积极性。
（三）优化海域使用金支出使用结构
目前广东省在实施各项规划和落实“加快转型升级、建设幸福广东”的过程中需要财政政策的大力支持，而海域使用金作为省财政资金的“调节杠杆”，是广东省建设海洋经济强省、实现海洋经济可持续发展的重要保障。目前省级海域使用金返还力度不够，财政性投资导向引导力度不够，未能提高省级分成的海域使用金的使用效益并有效增强广东省管辖海域管理能力，在海洋环保、防灾减灾等海洋公益性事业投入方面也未形成正常的增长机制。随着沿海各地市海洋经济的逐渐发展，建议在在保证当前海域使用金返还这各类支出的同时，应突出重点，优化海域使用金返还支出使用结构，注重海域使用金对促进海洋产业发展、提高海洋经济运行监测方面的支出，适当安排部分海域使用金用于发展战略性海洋新兴产业（如海洋工程装备制造业等），支撑提高海洋科技成果转化率，发展海洋管理信息系统建设、支持（尤其是市县等基层）海洋基础设施建设，以及提高海洋环保、减灾防灾等公益性服务能力，并给予适当比例的倾斜，服务于广东海洋强省的建设。
（四）强化海域使用金使用的监督管理机制
针对目前广东省没有明文规定海域使用金计提征管业务费比例的现状，应根据实际情况及参照国家和沿海兄弟省份的计提比例，合理明确提取的征管业务费，如市、县级财政部门不计提征管业务费，省级财政部门可从海域使用金中提取不超过3%的征管业务费，而不再计提风险金等其它一切费用。建议省财政加强海域使用金的综合管理，将海域使用金的收支纳入专项管理。同时，在海域使用金综合管理协调机制基础上，建立海域使用金对账制度，研究适合广东省情的财政支持战略，使海域使用金“来去有踪”，按照集中财力办大事的原则，加强对涉海部门的海洋经济发展相关专项资金的整合和统筹安排。将效益作为支持发展的前提，建立一套科学、合理、操作性强的财政支持海洋经济建设资金绩效评价体系，做到事前有绩效目标，事中有绩效跟踪，事后有绩效评价，并进一步实现财政管理和预算管理的有机结合，将海域使用金的财政收入与实际效益挂钩，对绩效目标合理、评价结果优良的项目给予优先考虑和更大的支持，对于绩效目标差、评价结果差的项目不予以考虑或不再安排，确保海域使用金返还资金能够在海洋经济建设中发挥更大的作用。
加强海域使用金征收管理的同时，进一步强化监督管理。将各级财政征收的海域使用金纳入预算管理，按专款专用的原则，主要用于海洋经济发展、海洋管理、海洋信息化、海域整治修复等方面，规范和加强海域使用资金项目管理，建立海域使用金项目绩效考评制度，提高资金使用效率。加大海域使用金征收和使用管理的监督检查力度，严肃查处违规违纪行为，对中央和地方海域使用金返还项目的经费使用情况进行定期检查和验收等，强化海域使用金返还支持项目的资金审计监督。
【责任编辑 王东伟】
