谢冬慧
（南京审计学院法学院，江苏南京２１１８１５）
摘要：当前，我国频繁发生的食品安全事件令人反思。特别是在食品安全事件发生后，相关部门往往以行政包揽的方式谋求解决问题的路径，忽视了法治的功能。可以说，食品安全事件所引发的关于立法、执法、守法的思考都应归于法律意识这一核心问题。因此，只有不断强化全社会的法律意识，增强食品生产企业的社会责任感，才能最大程度地推动经济发展和社会进步。
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关键词 ：食品安全；法律意识；社会责任
中图分类号：Ｄ９２２．２９１文献标识码：Ａ文章编号：１００７－８２０７（２０１５）０７－００２１－０６
收稿日期：２０１５－０３－２０
作者简介：谢冬慧，女，安徽池州人，法学博士后，南京审计学院法学院教授，研究领域为法学理论。
近年来，我国食品安全事件屡有发生，从２００８年的三鹿奶粉事件到２０１３年初的香港奶粉限购令，奶粉行业“地震”不断，而瘦肉精及地沟油等事件更是令人发指。２０１４年上半年，上海的福喜事件暴露了洋快餐食品安全问题；而在２０１５年首期食品安全监督抽检中，重庆多批次食品上了“黑榜”，再次将食品安全问题推至舆论的风口浪尖，也将国人对食品安全的焦虑推到了极致。食品安全事件的直接后果是世界各国对于中国产品的“抵制”或“质疑”，进而衍生出对于中国国民素质的怀疑。笔者认为，食品安全事件暴露了我国基层政府某些管理部门、食品生产企业及普通员工等对法律的漠视：食品企业与原材料供应机构唯利是图，置法律于不顾；地方政府监督部门法律意识淡漠，执法不力；而在处理食品安全事件过程中，有关部门总是用行政方法去谋求问题的解决，其法律意识同样值得考量。
一、我国食品安全事件的发生
根源于法律意识的缺失
如果说，意识是主观的范畴，是人脑的机能，是人脑对外在客观世界的反映，那么，法律意识则是人的头脑对社会法律现象的反映、认识和主观把握。［１］具体而言，法律意识是人们关于法律及法律现象的思想、观点和心理的总称，体现着社会组织及其他社会成员在立法、执法、守法乃至法律监督的过程中对法律的认识与觉醒，体现着他们对法律权威的承认与尊崇。自１９９９年将“依法治国，建设社会主义法治国家”写入宪法修正案后，建设法治国家的战略即正式启动，但在基层社会却进展缓慢，食品安全事件频繁发生就是明证。
第一，法律制度本身存在问题。食品安全关乎国计民生，与百姓生活息息相关。我国现行有效的有关食品安全方面的法律、行政法规、司法解释、部门规章以及规范性文件有８００余部。这些法律法规涉及行业众多，有关食品标准和检验标准齐全。但是，就各部法律自身来看，仍存在很多问题。过去就有学者认为我国食品安全法规主要存在五个方面的问题，即：食品法律法规的系统性和完整性欠缺；食品法律法规的条款笼统，操作性不强；食品法律法规的处罚较轻，法律效力不够；执法体系存在权限不清、职能不清等问题；法律执行过程缺乏规范化和持续性等。［２］但时至今日这些问题依然存在。例如：直到三鹿奶粉事件发生后，学界早就呼吁废除的免检制度才被最终取消。免检制度虽然被取消了，但是公众对国产奶粉的信心却无法重新树立，这也是大陆居民前往香港购买奶粉的重要原因。诸如此类的法律制度问题给执法、守法乃至监督形成了一定的障碍，也是食品安全事件发生的重要因素之一。虽然我们正在建设法治社会，但作为法治基础的法律制度本身存在的问题在一定程度上凸显了我国立法部门法律意识的不足。
第二，食品生产企业自身缺乏自律。对于食品生产企业来说，实施全面质量管理和卫生监控是法定的义务和职责。尽管食品生产工序复杂，但如果做好全面质量管理控制，每一道工序都严格把关的话，是不可能出现问题的。然而，一些食品生产企业为了追求经济效益，置法律法规于不顾，导致食品安全事件屡有发生。三鹿奶粉事件就是三鹿集团缺乏对相关法律法规应有的认知心理和评价观念的结果；双汇火腿肠事件也是由于原材料的猪肉里含有大量瘦肉精成分，才导致产品质量问题；上海福喜事件最关键的问题是使用了过期肉类回炉生产。［３］可以说，食品生产企业自身缺乏自律是食品安全事件发生的重要根源。
第三，部分公民守法意识薄弱。亚里士多德在他的《政治学》中写道：“法律能见成效，全靠民众的服从。”“邦国虽有良法，要是人民不能全部遵循，仍然不能实行法治。”［４］食品安全事件的发生，除了食品生产企业主要负责人负有重大责任之外，还包括为食品生产和加工提供原材料的相当一部分人也难辞其咎。他们作为食品行业的从业者，对于国家的食品安全法律不可能一无所知，但在经济利益的驱使下，却以身试法，在出售的原材料中掺入有毒物质。可见，我国公民法律意识的总体现状与法治的内在要求相比仍有较大差距，许多公民对法律还缺乏一种基本的认同感，对法律与自身的关联还缺少足够的感悟，往往游离于法律之外进行价值选择和评判。［５］
第四，质量监督部门监督不力。根据食品卫生法的规定，我国的食品安全监督部门在各自职责范围内负责食品安全卫生工作。１９９８年机构改革后，改为由农业、商务、卫生、国家工商行政管理、国家质量技术监督检验等多个部委共同按职能分段的监管体系。２００４年，国务院再次对有关部委的食品安全监管职责分工加以调整和明确。但是，这些监管部门并没有真正落实自己的监督职责。以奶粉事件为例，尽管在事发前相关部门已发现了问题，但是没有及时遏制原料供应者及奶制品企业的失职和不法行为，没有督促食品生产企业落实食品安全第一的责任，最终导致了奶粉事件的发生。如果各级食品安全综合监督部门能够切实发挥作用，对原奶采集、奶粉加工、流通、消费等全过程加强监管，严格落实食品安全监管责任，奶粉事件则完全可以避免。由此表明，在日常工作中，监管部门缺乏监管意识，没有积极引导奶制品企业履行社会职责，使其形成守法，诚信经营，公平有序竞争，保障食品安全的法治理念。因此，监管部门的法律意识淡漠也是导致食品安全事件发生的重要原因。
二、对食品安全事件的处理
反映出法律意识的薄弱
法律意识是当今社会实现法治理想的重要基础，它关注的乃是现实社会主体关于立法、执法乃至守法的知识、情感、态度、观念等各种法律心理活动、认识活动、情感体验及其社会意义和法律价值功能。就三鹿奶粉事件而言，除了立法部门积极回应，修改食品安全法以外，政府相关部门对事件的处理虽然体现了“大政府”的智慧和力量，但也反映出一些政府部门在法律意识方面的薄弱之处。
第一，相关部门对食品生产企业执法不力。政府行政机关、工商、卫生等部门在得到食品安全事件投诉信息后，没有及时有效地执法，导致消费者的经济损失不断扩大。一些食品生产企业之所以生产假冒伪劣食品，与相关部门的执法不力不无关系。政府监管的本质是对市场的干预，是解决信息不对称、外部性、自然垄断等市场失灵问题。解决市场失灵的手段有很多，如独立的法庭审判可以在事后解决私人纠纷，行业协会能够让成员产生自律的压力，高效的产权制度可以清晰界定责任边界等。但令人遗憾的是，某些政府部门似乎只热衷于政府监管这个”国家包打天下“的手段，将法律手段搁置一边。
第二，对食品安全事件造成的损失没有完全在法律的框架内进行处理。在通常情况下，当食品安全事件发生后，有关部门会对该食品生产企业高层领导及直接责任人采取相关措施并将分管领导予以免职。但是，对事件造成的损失并没有直接让该企业承担，而是动用地方政府财力给予受害人以赔偿。对此，一些人提出质疑，认为政府不该用纳税人的钱救助因食品安全事件蒙受经济损失的特殊群体，而应该变卖该食品生产企业的财产对受害者进行赔偿，否则很难达到惩戒的目的。这种观点有其法律依据。现代企业的责、权、利应该是一个统一的整体，风险与利益同在才符合法治精神的现代企业理念。根据《民法》中的侵权责任制度和《产品质量法》《消费者权益保护法》《食品安全法》等多部法律法规的规定，食品生产、销售企业及其相关机构负有对受害者的赔偿责任。因此，政府不应将食品生产企业的民事责任承担下来，拿国库资金替这些食品生产企业埋单，否则会产生一定的负面效应，其后果必然会导致更多的食品生产企业无视国家的法律法规，冒更高的风险去牟利。
第三，对发生食品安全事故企业的出路问题缺乏法律层面的思考。三鹿奶粉、双汇火腿、福喜事件等被曝光后，这些企业很快陷入了绝境。而出于对奶农、猪农及企业职工利益的考虑，政府还是动用了财力去帮助这些企业。例如：有关地方政府部门曾敦促其他企业尽快并购三鹿集团，因为毕竟三鹿集团是大型品牌企业。这反映出政府相关部门仍没有摆脱传统的行政模式，习惯于动用公权力去替企业承担责任。殊不知，政府的这种行为虽有其合理性，但与法治理念相悖，其负面效应远大于正面影响。我国建立市场经济体制已２０余年，曾经的三鹿集团是在市场经济环境下成长起来的大型企业，其运作模式、解构方式均应遵循市场规则，一切应在法治的原则下运行才符合市场经济规律。所以，对于三鹿集团的出路问题，政府应当强调法治，使其在法律制度的框架内加以解决。对此，曾有学者从民事侵权、食品安全、司法制度、行政监管等多角度进行了分析。其中，中国人民大学民商法专家叶林教授主张，在三鹿集团并购过程中，政府只能是监督者，而不应是主导者，强调三鹿集团出路问题应纳入市场化和法治化的轨道去解决。笔者非常赞同此观点，因为现代市场经济的内在本性、运作规律以及利益实现方式等都内在地蕴涵了一定社会应有的秩序模式及其状态。实践证明，政府主导下的并购方案未被采纳，最终选择了法律途径即宣布三鹿集团破产。
众所周知，法律意识是市场经济条件下的必然要求。市场经济是规则经济、权利经济，它的特征是自由交易、公平竞争，它天然地要求法治。［６］“从法权关系上讲，社会主义市场经济是一种法理型经济，是一种平权型经济秩序，是一种以满足主体利益需求为目的的权利系统，也是一种注重责任与秩序的价值体系。”［７］同时，市场经济法权关系在市场主体对利益的追求方面并不是没有限度的，相反，它必须以市场交换的主体承认交换对方与它一样有追求自己的个人特殊利益的权利为前提条件。市场经济是一种以合理化的方式追求和获取利润的社会经济形态，因而从本质上来说，它与假冒伪劣等现象是背道而驰的。它的正常运行以主体的诚实信用为前提，而食品安全事件恰恰违反了市场经济的运行规则。对此，现代政府必须具有法律意识。法治政府的权力与责任是一致的，有权力必有责任，根据权力和责任对等的原则，政府的任何行为都应纳入法定责任的轨道，“责任行政”应是现代法治政府恪守的一大理念。
第四，地方法院对食品安全事件反应迟缓，处理过程缺乏法律意识。实践证明，司法救济和责任追究是纠正市场失灵的一种比较可行的方式。食品安全事件在本质上是企业生产劣质产品的行为，从法理上说，消费者完全可以通过正常的司法救济途径获得民事赔偿。然而，我国的法院体系一开始并不支持类似的司法救济。例如：２００８年，广东省首个被确认为三鹿奶粉受害婴儿状告三鹿集团并索赔９０万元人民币的案件，广州中院以情况特殊为由没有受理此案。接着，甘肃省全国首例三鹿奶粉致死婴儿家属索赔案遇到同样的遭遇，法院也未予立案，表示要听从上级统一安排。之所以会出现此种现象，主要原因在于地方政府缺乏法律意识。司法是法治实现的最后环节和最终保障，也是平衡权力与权利、国家与社会关系的最高手段。但司法受制于行政，会导致违法的行政行为无法得到有效矫正，也会助长行政机关无视法院裁判效力的不良风气，损害司法的权威和公信力，甚至动摇人们对司法和法律的信仰。
三、我国食品安全事件的教训
唤醒法律意识的增强
河北三鹿奶粉事件举世震惊，香港奶粉限购令令人尴尬，上海福喜事件让人们对洋食品望而却步，我国台湾地区地沟油事件影响千余企业，这些举不胜举的食品安全事件不能不引起我们的反思。食品安全事件的发生根源于法律意识的缺失，其处理过程又存在法律意识薄弱问题，而从事件中我们所汲取的教训是增强法律意识，防止悲剧重演。在食品安全事件中我们不难发现，食品生产企业的法律意识与市场经济的要求还存在着诸多的矛盾和冲突。很多食品生产企业和个人片面理解市场经济的利益观，私欲膨胀，有的甚至发展到了极端的程度。为了满足自身利益，不惜牺牲他人、集体乃至国家的利益，采用各种不正当的手段牟取暴利，违法犯罪。当前，中国正处于社会转型期，面对诸多的困难和问题，必须增强法律意识，运用法律手段加以解决。
第一，要进一步完善法律制度，营造良好的法治文化环境。食品安全事件的发生及处理暴露出我国相关法律制度的不完备，因此，需要不断完善立法。当前，立法机关应积极面对新的社会形势，增强立法的超前意识，在某些方面应结合国内社会发展实际，参照国外最新立法成果及时或提前修订，为食品安全事件的发生设置预警机制。当然，仅靠完善法律制度是不够的，还需要营造良好的法治环境。弗里德曼认为，在一个充分发达的法律制度中，文化因素非常重要，而文化因素指的是共同制约法律制度并且决定法律制度在整个社会文化中地位的价值与观念。［８］可以说，在完善的法律制度中文化因素是不可或缺的。为此，我们必须摒弃传统的“人治”观念，树立法律至上的理念。食品安全事件的发生及处理存在“人治”因素的影响，它作为一种历史的积淀，在人们的思想中根深蒂固，对现代法律意识的形成产生了巨大的阻碍作用。而法律至上的理念虽然是资产阶级在反对封建专制的过程中提出的，但由于这种理念的科学性、合理性，使它的精神内涵和基本原则超越了提出者的阶级局限，成为全人类共同文化发展的结晶。因此，只有摒弃传统的“人治”观念，树立法律至上的理念，才能营造良好的法治文化环境，为增强法律意识提供良好的外部条件。
第二，要强化政府机关及食品生产企业负责人的法律意识。政府机关应从食品安全事件中汲取教训，强化法律意识，建立严格的监管制度并确保执行到位。只有通过法律手段来重建诚信体系，才能从根本上维护食品安全、药品安全。在现代法治社会建设进程中，政府的作用是不容忽视的。公民对法律的信赖一方面着眼于法律本身是否能够反映公民的利益要求，是否能够保障公民权利的实现；另一方面就是着眼于政府执行法律的情况。只有政府机关强化法律意识，严格执法，才能使公民坚定法律信念，否则将会走向反面。正如有学者所言：“政府守法程度从一定意义上关系着法律至上观念的成败。因为完全缺乏对法律的经验，人们尚可以相信法律的价值及其作用，保留对法律的企盼，若是一种恶劣的‘政府都不守法’的法律经验，将会从根本上摧毁关于法律的信念，甚至使人们丧失对法律的信心。”［９］所以，必须强化政府机关的法律意识，通过政府的示范作用使法律意识成为全社会的主导意识。
食品生产企业领导集体法律意识的缺失是导致食品安全事件产生的主要原因。事实上，领导者对法律制度的了解、掌握和运用程度直接关系到我国的法治进程。领导者的法律意识将对健全我国社会主义法制起到主导作用。［１０］我国现行法律多是由行政机关负责执行的，这些部门的领导者以及作为相对人的企业和其它组织的领导者对这些与切身职责和利益密切相关的法律法规应该有较为透彻的了解，而公民对法律的信任程度以及法律权威的实现程度从很大程度上取决于国家机关及其工作人员对法律的态度，特别是取决于领导人对法律的态度，对法律的尊重程度。［１１］因此，强化领导者的法律意识是增强全社会法律意识的关键。
第三，关注公民的切身利益，培养全体公民的守法意识。在食品安全事件中，一些公民法律意识缺失是切身利益得不到保障的原因之一。法律意识形成的前提条件是人们对法律的信任感。在市场经济条件下，人们更加关心自身的权利和利益，关心自然资源和社会产品的公平分配，关心政治和法律秩序的合理建构。当公民的利益受到侵犯时，得到法律的及时救助会使他们对法律产生信赖感。在法治社会里，法律权威源于大多数社会成员对法律的“合法性”的认同。所谓合法性，是指人们对法律或规则或制度的一种态度，是对有关规则的产生或有关规则制定者及其权威的判断。正如英国法学家阿蒂亚所说的那样，除非广大公众认为有某种道义上的义务遵守制订的法律，否则，法律就有可能得不到执行。［１２］因此，关注公民的切身利益，是提高其法律意识的重要途径。
第四，提高司法执法队伍的法律意识。我国司法队伍身处法治建设的前沿，应具有一定的法律意识，在面对食品安全事件时应该主动以法律手段去解决问题。当前，我国司法队伍还需要进一步提高法律意识，以法治的力量应对一切社会问题。特别是司法者本身更需要具有法律意识，因为，司法效果如何与司法者的法律观念具有直接关系。司法需要司法者对法的忠诚，而反对任何形式的任意妄为，更不允许司法者贪赃枉法，践踏法律的尊严。［１３］长期以来，我国的行政执法领域一直存在随意性较大，处罚不力、以罚代管的现象，而行政执法的目的在于调整人民内部的法律关系，维护良好的行政管理秩序，施行处罚只是管理手段之一。所以，在行政执法实践中，执法人员要增强法律意识。
综上所述，法治的真正实现不在于用法律条文来取代固有的文化传统，而是要把人们对法、法律和法治的信念融入到自身的思想观念之中。食品安全事件从发生到处理的整个过程暴露出的一系列问题，不仅给当下的法治国家建设敲响了警钟，同时也唤醒了公众增强法律意识的紧迫感和责任感。只有自觉、主动、创造性地依法行事，才能更好地推进法治进程。市场经济所要求的法治精神，只有切实内化为社会主体普遍的信念，才能最大程度地推动经济发展和社会进步。
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（责任编辑：刘丹）
