李 敏１，２
（⒈上海电力学院，上海 ２０１３００；⒉华东师范大学，上海 ２０００６２）
摘 要：公共政策是政府管理社会、增进公众福祉的重要手段，它天然地具备“公共性”。然而，在社会转型时期，公共政策“公共性”衰减已成为一个引人关注的问题。本文认为，解决这一问题的关键就是从各角度厘清公共政策“公共性”的价值内涵，分析“公共性”衰减的原因，并以此为基础探求解决问题的途径。
关 键 词：公共政策；公共性；公共性衰减
中图分类号：Ｄ６３－３１ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００７－８２０７（２０１５）０１－００１０－０５
收稿日期：２０１４－０８－２１
作者简介：李敏（１９８０—），女，湖北荆州人，华东师范大学社会科学部博士研究生，上海电力学院社会科学部讲师，研究方向为社会发展与公民道德。
基金项目：本文系国家社科基金重点项目“学习实践科学发展观重大问题研究——防范现代危机的公共政策系统研究”的阶段性成果，项目编号： ０８ＡＫＳ００３。
公共政策是政府为解决社会问题并增进公共利益，通过公共权力平衡各方利益，最终提供给社会的制度安排或公共产品。目前，学术界较为普遍认同的观点来自于戴维·伊斯顿，即“公共政策就是对全社会的价值作有权威的分配。”［１］
公共政策体系包括界定问题、决策、执行、评估、修正等。在这些环节中，既需要客观的工具理性作为政策选择的手段，更需要主观的价值诉求作为政策选择的倾向，进而使其能够在公共政策的应然轨道上正确行使。然而，从现实看，在日益复杂多变的社会转型时期，公共政策根本的价值诉求——“公共性”的衰减已成为日益引人关注的问题，并且给政府公信力、社会公共领域等方面带来了一系列的负面效应。
要解决公共政策“公共性”衰减问题，需要明确“公共性”的价值内涵，因此，从各角度厘清并解读公共政策的“公共性”，为参与公共政策选择过程的实践者提供更加明确的价值目标，是一个重要的现实问题。
一、公共政策“公共性”的价值内涵
（一）从社会视阈解读“公共性”
“公共性”和“社会性”在概念范围上有着重合的地方。“公共性”指的是一种公有性而非私有性，一种共享性而非排他性，一种共同性而非差异性；而“社会性”指的是一种普遍性而非特殊性，一种全局性而非局部性，一种大众性而非个人性。从社会视阈来看，对“公共政策”中的“公共性”，可以从以下几个方面来理解：
首先，“公共性”问题起源于社会分工的发展。“只是到了工业化进程开始启动时，随着人类社会治理走向管理型社会治理模式时，才开始出现了公共领域与私人领域、公共部门与私人部门、公共利益与私人利益的分化和分立的情况。”［２］作为现代政府治理社会的主要工具，公共政策显然是在社会分工发展中应运而生的。随着社会生活的逐渐丰富，市场分工的逐步细化，公共政策的范围也在逐步扩展和细化并涉及到社会生活的方方面面，包括教育、科技、文化艺术、医药卫生、体育等公共事业以及社会服务和维持社会秩序的公共事务等，而以往主要作为个人发展的教育问题、生育问题乃至家庭教育问题等，也在历史发展进程中逐步成为社会公共问题，从而增加了需要通过公共政策去处理的事务。
其次，政府通过公共政策为社会提供公共产品。从一定程度上说，公共政策本身也是一种公共产品。公共产品以各种形式服务于社会。社会契约论认为，个人通过让渡一部分自由权利给公权力机构，以换取个人无法完全争取到的安全和秩序，如国防外交领域、福利保障方面的实体性产品及政策性力量。还有大量政府提供的公共产品则为其他组织或团体所不愿或不能提供，如农村地区基础设施和城市公共领域的建设和服务等。公共政策虽然不具有实体性，但实际上它也是一种具有指导性和总体性的公共产品，涵盖社会的各个领域。因此，无论是通过制定公共政策而产生的公共产品，还是具有公共产品属性的公共政策本身，其本质功能都离不开对社会公利的维护和对社会福祉的承担。
第三，公共政策的发布虽然是一种政府行为，但从原则上说，公共政策要集中民意，要有公众的高度参与。因为公众是具有社会活动能力的群体，公众参与是公共政策的基石，公共政策的过程实际上就是公众与公共权力互动的过程。公共政策的产生起源于有影响性的社会问题，而问题信息的重要来源即是社会公众；公共政策的目标在于实现公共利益，公共利益的最大诉求者和体现者也是社会公众，因此，公共政策不是权力部门“拍脑袋”，而是始终有社会公众参与其中的一项政治性、系统性活动。这样，公共政策在执行过程中才能获得最大的支持，否则，无论公共政策设计得多么完美，也难以达到预期的目标。因此，公众参与政策过程的程度既是衡量政治民主化的重要指标，也是保证公共政策公共性的必然条件。
（二）从政策本质解读“公共性”
从政策本质理解“公共性”，即分配公正，代表公意。公共政策的本质是政府对利益或资源在社会成员之间的分配与协调，这一本质决定了政策本质的“公共”立场即分配的公正。政府作为公权力部门掌握着大量的社会资源，公共政策则是其分配社会资源的基本手段。政府通过制定和实施公共政策，协调社会主体之间的利益关系，化解社会矛盾、解决社会问题，保证社会的和谐发展和不断进步。从政策的角度看，构建和谐社会的关键是利益或资源在社会利益主体之间得到公平、合理、有效的协调和配置。资源具有稀缺性，在我国这样的人口大国，社会资源的人均分配量更是稀少，而在走向现代化的当下，利益趋于多元化，社会转型时期的贫富差距又进一步加剧了社会危机；政策作为分配资源的手段，既可以成为社会稳定器，又可能激化社会矛盾。因此，只有实现了分配公正，公共政策的价值才能得到最充分的体现，社会也才会获得最大程度的和谐与稳定。
具体地讲，分配公正要通过公共政策保证公众享有理应获得的社会资源，要通过公共政策给公众提供平等的机会，要按照其对社会所做出的贡献进行分配并进行分配后的再调剂。首先是保证最基本底线的公正。倘若连最基本底线都无法体现，那么社会根基就有动摇的危险。其次是事前事中规则，这是作为基本前提的公正。如果没有机会平等的前提，那么过程和结果再平等，也是不公正的。第三是事后规则，这是过程和结果的公正。其理性而客观，过程的公正最重要的就是体现对个体努力的尊重。第四是补偿的公正。它更多地体现了人类的社会性，从宏观的视角缩小社会各阶层、各群体之间出现巨大的利益差距。
公共政策的本质即是一种代表公共意志的决策选择，但“公意”并非等同于“民意”。 卢梭认为，“众意与公意之间经常有很大的区别；公意只着眼于公共的利益，而众意则着眼于私人的利益，众意只是个别意志的总和。但是，除掉这些个别意志间正负相抵消的部分而外，则剩下的总和仍然是公意”。［３］政治民主化的发展使越来愈多的公众参与到公共政策制定过程中，表达自己的意愿，然而，公众的政治素质和知识层次具有较大的差异，其对政策问题的诉求和对政策方案的理解也参差不齐。因此，从政策本质上理解政策的“公共性”，即政策的“公共性”意味着最终出台的公共政策是决策者们通过公正的价值选择和科学的政策工具对 “民意”进行了评估，从“民意”中梳理出“公意”，对其中的冲突和无序通过价值合力进行了消解，最终提炼出的真正能体现“公意”本质的政策。这种代表“公意”的公共政策是公众在公共领域进行的合理的政策表达，是科学的、有效的政策序列设计及其安排。
二、公共政策“公共性”衰减的原因
（一）“公共利益”定位出现偏差
政府在制定公共政策时，对 “公共利益”的定位可能会出现偏差。社会各系统在“公共利益”的概念和实质上可能无法形成共识，因为，公共利益的根本仍然是“利益”问题，政治、经济、文化及其各子系统甚至公众对这个问题都有自己的立场和理解，这就使“公共利益”的定位在现实中存在极大的复杂性。
作为掌握公权力的政府，其主要职责是通过使用公权力平衡社会各方利益，制定公共政策以有效地分配社会资源，维护公共利益。然而，正是因为存在对“公共利益”定位的复杂性，当政府试图去维护公共利益时，就可能产生对这个问题理解的偏差或者是价值判断的失误。这种偏差和失误产生的原因包括：一是在于客观上政府决策的“有限理性”。“有限理性”决策理论认为，由于人的观念、智慧、认知力、知识、技能、精力、时间等都是有限的，所以，人们不可能考虑到所有的问题并找到最佳的解决办法，从而追求利益的最大化，有时甚至连寻求最优化方案的可能都没有。二是因为政府在主观上未能站在“公正”、“公平”的价值立场。在现实生活中不乏看到，政府在进行公共政策选择时，往往忽视协调社会各阶层利益，甚至以公共利益为挡箭牌，出现损害公众权益的事件，这些公共政策违背了它的初衷，如征地拆迁、汽车车牌拍卖、江苏铁本事件等，这些事件都极大地侵害了公众、法人和其他经济组织的权利，公共政策的“公共性”显然无法体现。［４］
征地拆迁是伴随着我国城市化进程不断加快而采取的一项重要举措，它在提高城市功能，推进经济发展，改善城市环境等方面作用明显，公众在这些方面是普遍受益的。但在旧城区改造过程中，因房屋拆迁实施过程中的政策不合理所带来的各种利益之间的矛盾也日益凸显出来。据社会矛盾和社会问题独立观察与对策研究中心首个研究成果——城市拆迁系列调查成果显示，拆迁矛盾已成为现阶段我国社会矛盾中的主要矛盾之一。这一调查针对４１２名拆迁户进行，调查结果显示，半数以上人对拆迁不满是因为对拆迁补偿政策不满。３５．８％的拆迁户称遇到拆迁补偿低于市价的问题，１４％的拆迁户拿到的补偿低于与自家情况一样的其他家庭，９．７％的拆迁户到手的补偿与当初合同承诺的不一致。［５］拆迁补偿政策主要由各级地方政府制定和实施，在这个过程中，公众的知情权、参与度以及利益诉求表达渠道显然远远不够，可以说，拆迁已成为政府与公众之间矛盾频发的焦点。
（二）政策选择的“自利”思维
市场经济体制讲究“效率优先”、“利益至上”，这些产生于市场经济体制中的价值原则，为社会发展和经济增长提供了极大的动力，然而，市场始终是以逐利作为最大的目标，逐利的手段、逐利产生的外部性经常会被利益目标所掩盖或忽略。由于较多地考虑市场利益，因此而产生的公共政策虽然在短期内或表象上起到了促进经济发展的作用，但从长期和本质上看，却会产生负面社会效益，如贫富差距、权力腐败、政绩工程等，这些负面影响从根本上损害了公共利益。
同时，从政策目标的角度看，公共政策的目标体系由一个总目标和若干子目标构成。在理论上，由于公共政策的总目标是依据社会公共利益来确定的，子目标必须服从总目标；但从现实来看，市场所产生的自利性和狭隘性使得有些政府职能部门或其下属部门会将本部门的利益融入政策目标中，造成了子目标对总目标的背离，这种背离实际上就是对公共利益的背离，容易造成政策内容的畸变。在社会转型时期，受短期利益或局部利益的驱动而产生的公共政策并不少见，这也是公共政策“公共性”衰减的重要表现。一些地方政府借公共利益之名行机构私利之实，把本该受关注的社会问题排除在政策议程之外，而将本地方、本部门的或者某些特殊利益集团的利益纳入政策议程。［６］
（三）政策设计的“理性”至上
作为一门社会科学，公共政策在分析和解决社会问题、制定和出台政策制度的过程中，时常会产生“理性”的思维偏好。
工具主义使用各类数据模型、推理工具、逻辑思维等，在这种思维偏好下制定的公共政策有一个基本的假设前提，即政策制定者和分析者是公正、客观、理智的。然而，从政策实践来看，政策制定者和分析者的公正、客观、理智常常是极为有限的，有时甚至是不可能的。如在处理一些危机事件时，决策者的第一反应是使用技术性的手段或者某种预控模式，此时的基本理念是尽一切可能控制事态的发展，这是以工具理性作为主导，但技术性手段有其不可避免的局限性，或者是无法套用在具体情境中，或者是技术水平或操作水平存在问题，或者其使用的时效短，甚或是其工具性的特质损害到公共利益。
另一种“理性”思维——功利主义的公共政策理论则坚持趋利避害的人性主张，以功利原则和最大多数人的最大幸福为基本价值诉求，认为判断公共政策理性的依据在于公共政策增进社会福利的多少。然而，在功利哲学和市场经济趋利本性的驱动下，功利主义公共政策因其过于强调经济理性和后果主义导向，容易导致公共政策的自利性，从而面临公共性丧失的诘难。功利主义公共政策理论认为，通过牺牲部分人的权益和幸福，以实现最大多数人的最大幸福，具有道义上的正当性。该观点极易忽视对弱势群体权益的保护，无法实现社会整体利益的平衡，因而违背了公平正义的价值准则。因此，功利主义公共政策不能确保正义的首要性和个体权利的神圣不可侵犯性。［７］
三、提升公共政策“公共性”的有效路径
（一）拓宽公众参与政策过程的渠道
拓宽公众政策参与渠道是政治民主化的必然趋势，也是公共政策“公共性”的重要体现。一般来讲，公众是公共政策的客体，是政策问题的承受者，也是政策方案的实施对象，与公共政策有着紧密的联系。如果与政策问题相关的公众意见没有参与到政策方案讨论中，那么，出台的政策显然就没有一个较好的现实基础；而如果作为政策方案实施对象的公众无法将评价反馈到政策制定者那里，那么，政策实施的效果究竟如何也会存在较大的疑问。因此，公共政策的“公共性”最重要的就在于社会公众在公共政策中的参与程度。对于现代政府而言，在公共政策体系中广泛吸纳民意，是题中应有之义；对于公众而言，参与政策制定、表达意愿、提出建议是公众民主权利的体现，也是维护自身利益的渠道。因此，要采取多种形式，扩大公众参与政策制定的范围，拓宽政治参与途径，如通过公开、公示等方式，向社会说明政策的制定、出台过程以及政策运行的实施情况，让公众对涉及自身权益的问题拥有充分的知情权；向公众说明政策实施过程中可能出现的问题及预案，以期得到他们的理解和支持；建立有效的公众参与机制，搭建更多的公众监督平台，使公众能够通过各种渠道直接或间接参与政策过程；营造公开的舆论环境，让大众媒体、专家系统、社会团体等社会子系统的意见或建议都能有释放的空间。
（二）加快建设负责任的政府
负责任的政府意味着抛弃“自利”思维，始终以“公共福祉”作为社会治理的价值追求。政府是公共政策的制定者和执行者，政府的有为与无为，作为与不作为，政府的价值偏好和利益倾向都影响着公共政策，继而影响着全社会的利益格局。因此，要加快建设负责任的政府，创新政府文化；推进政府信息公开，建设透明电子政府；完善行政责任追究机制，建设道德责任政府；完善公共财政体制，为公共政策之公共性提供物质保障。
负责任的政府要提高政策水平。面对纷繁复杂的社会事务，利益多元的社会格局，政府内部政策制定人员要增强判断问题的敏锐性和迅捷性，分析问题的战略性和深刻性，解决问题的科学性与务实性，同时，要加强与政治系统之外的社会各子系统之间的沟通与协作，吸纳来自社会各界的建议及评价。尤其是面临专业性较强的问题时，政府要组织专家小组进行讨论和调研，对社会反响较大的问题，政府要主动与相关人员进行沟通和问询，要善于利用大众传媒和互联网，在一定程度上实现政策过程的透明化和政策信息的公开化。
负责任的政府要具有科学的政策执行架构。“科层制”的政府组织架构虽然有分工明确、目标清晰、权责到位等优势，但如果没有一个为公共利益服务的价值立场，“科层制”在某些情况下则会成为政策推诿、政策僵化甚至政策腐败的制度助力。“科层制”下的政策执行架构要树立“为公众负责”的理念，即公共政策的终极功能应落实在是否解决了引起社会矛盾的问题，是否满足了公众的需求，是否回应了公众和社会组织的利益诉求。因此，“负责制”更多地是对社会公众负责，而非仅仅是对制度负责。
（三）寻找效率与公平之间的最佳均衡点
现代社会的复杂性和多元性对现代政府治理社会提出了更大的挑战，政策作为解决问题的政治性工具被赋予了双重的价值色彩。一是其所代表的政治伦理，即公平；二是其所彰显的实用价值，即效率。公共政策能否在坚持 “公共性”的价值基准下达成核心目标，就需要在效率与公平之间寻找到最佳均衡点。公共政策代表社会资源的分配流向，必须要体现社会公平，然而，简单意义上的公平并不能增加社会共同的福祉，甚至还会消解社会发展的活力。因此，公平之外的效率同样重要。公共政策强调效率，就是要在科学发展观理念指导下，追求高效率的政策产出，为公平的实现提供物质和精神基础。低效率的公共政策将会造成资源的极大浪费，公平也将无从谈起。对于一项政策而言，完全地实现公平与效率是一种理想状态，但通过努力去接近两者的均衡值则是可以实现的。在接近两者均衡值的过程中，政策工具很重要，政策工具本身是中立的，但政策工具的选择则是有价值倾向的。如决策者既可以利用政策评估工具中的信息收集分析方法获得有效的民意表达资料，坚持“公开性”、“公平性”的价值立场，也可以使用评估中的绩效方法发现政策执行中的误差，改善公共政策的执行效果。
现代社会的复杂性和多元性要求必须将公共政策作为一门科学加以对待，然而，无论是从公共政策的价值应然还是从现实需要来看，“公共性”都必须作为公共政策的价值基准加以坚守，而社会转型时期所日益显现的公共政策“公共性”衰减问题正是对于这一价值基准的漠视，因而导致的结果是极其严重的。对此，要从各角度厘清“公共性”的价值内涵，使决策的制定者和实施者更加明确自身的价值立场，从而为社会提供高效、公平的公共政策。
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（责任编辑：高 静）
