政府行政管理与社区居民自治有效衔接的路径研究 ——基于武昌区H社区治理实践的考察

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  • 更新时间2019-11-16
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  摘要:如何实现行政管理与居民自治衔接一直是社区治理面临的问题。政府是社区治理的关键主体,其治理行为变化会带来自治系统治理主体治理行为的连锁变化。依据政府介入社区程度的不同对政府角色进行类型学划分,考察政府不同角色介入方式对自治系统的不同影响,搭建了“行政系统行动主体-自治系统行动主体”分析框架。结合武昌区H社区治理实践,提出了政府以制度资源输送、物质资源输送、技术资源输送“入场”的宏观间接者角色,能够盘活自治系统,是实现行政与自治衔接的可行路径。


  关键词:政府角色;行政管理;居民自治


  作者:张必春1,周娜2(1华中师范大学湖北城市社区建设研究中心,湖北武汉,430079;2华中师范大学政治与国际关系学院,湖北武汉,430079)


  一、文献综述及问题提出


  随着单位制的解体,总体性社会被打破,社会从政治系统中剥离出来,国家与社会的关系问题成为讨论主题。在社区层面,国家与社会关系问题具体表现为政府行政管理与社区居民自治的关系问题。十九大报告指出“实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。然而,在社区治理中经常出现的是“有多元,没共治”,即虽有区政府、街道办事处等政府组织和社区居民委员会、社区社会组织等社区组织,但经常出现“政府在行动,社会无行动,居民不行动”的问题,政府行政管理和社区居民自治没有实现衔接,①针对如何处理政府行政管理与社区居民自治关系问题,学界有以下观点:一是社会权利本位论。该观点认为公民权利是根本性的,在政府与社区关系上,主张政府权力下放和退出,建立一个完全独立于政府行政系统的居民自治系统。这一理论从西方引入,而西方“小政府大社会”的社会背景与我国“强国家弱社会”的客观实际的冲突,决定了这一理论只能是理想模式。二是国家权力渗透论。该观点主张向下延伸国家权力,“社区在职能设置、人员配备、运作方式等方面按照行政惯例与政府组织形成“蜂窝煤眼上下要对齐”的机械对应关系”,②社区居委会扮演着国家代理人角色。③这是全能主义逻辑的延续,无法适应多元社会要求。三是国家权力与社会权利互动论。该观点认为在我国社区治理场域中,不仅需要自治主体在场,还需要政府等行政主体在场,通过多元主体协同行动,达到社区善治。这符合我国社区治理实际,具有可行性。但在具体实现路径上学界缺少统一观点。有的学者主张从行政体制改革入手,通过改革街道体制,建立中间衔接体,实现行政权与自治权共存。①而有的学者则从职能调整入手,主张明确界定政府组织和自治组织职能。②这一理论虽看到了多元主体同时在场的必要性,但在具体实现路径上观点松散,没有找到问题关键。


  基层政府是社区管理体制设计者和主要改革推动者,③社区治理发展状况很大程度上受制于政府对社区治理重视程度,因此政府如何“入场”对行政与自治具有关键性影响。从这一角度来看,上述研究视角虽然都对如何处理政府行政管理与社区居民自治提出了一定看法,但都没有找到影响行政与自治的关键要素——政府。本文从政府角色出发,探讨政府角色行为变化对社区居委会、社区社会组织等自治系统行动主体角色行为变化的影响,并以武昌区H社区治理实践为例,就政府如何调整角色实现合理入场,以期实现行政与自治良性互动提出了可行路径。


  二、分析框架


  在我国社区治理场域中,政府发挥着关键性作用。王巍指出基层政府是社区管理体制设计者和主要改革推动者。王力平认为地方政府作用的发挥决定了社区治理的方向和成果。许宝君,陈伟东认为政府作为外部权威对自治组织内部规则的支持和认可是自主治理得以持久有效运转的重要保障。


  可见,政府在社区治理中发挥着不可替代的作用,对社区治理具有关键性影响。尤其是在我国强国家弱社会背景下,社区居委会缺乏专业性、居民缺少参与意识、社会组织能力有限,社区发展需要政府向社区治理系统输入条件要素,以增强社区居委会专业性、培育居民参与意识、提高社会组织能力,通过政府行动带动其他社区治理主体行动,最终实现政府行政管理与社区居民自治的衔接。因此,政府如何介入社区治理将直接关系到其他社区治理主体在社区治理中的行动,而政府介入社区治理的角色行为变化将会带来其他社区治理主体角色行为变化的连锁反应。


  鉴于行政与自治关系在宏观层面具体表现为政府组织与自治组织关系,因此本文从政府角色出发,以政府介入方式为视角,依据政府介入程度的不同,将政府社区治理角色划分为微观直接参与者和宏观间接主导者两种类型,考察不同政府治理角色对社区自治系统行动主体治理角色的影响,搭建“行政系统行动主体-自治系统行动主体”分析框架(表1),以此揭示政府治理角色对行政与自治的影响。


  三、行政同化自治:行政与自治无法衔接


  受全能主义逻辑影响,政府经常以微观直接参与者角色介入社区治理。微观直接参与者角色下,“社区被强制纳入政府行政架构,社区事务的决定权和行动权都归于政府”,④自治系统被行政系统同化,行政与自治无法衔接。


  (一)行政系统:微观直接参与者的政府


  微观直接参与者的政府缺乏“社区是居民的”治理理念,自上而下的行政工作逻辑是其主要工作模式。政府直接包揽微观社区治理事务,权力、信息、资源等治理要素在体制内纵向流动,体制外治理主体几乎被排除在社区治理系统之外,社区治理成为行政性主体的单一行动。微观直接参与者的政府在社区治理中主要表现在以下几方面:


  第一,自上而下表达需求。需求表达是社区治理的起点。微观直接参与者的政府缺乏“社区是居民的”治理理念,往往代替居民表达需求。其典型代表是公益服务项目化。公益服务项目化本是政府引导社会组织参与,推动社区治理多元化的创新实践,但在项目制实际运作中,政府追求眼球效应,在审查社会组织的项目申报书时,以服务人群的数量、服务活动的次数、服务范围的规模为评判标准,而在强国家弱社会背景下,社会组织迫于组织生存压力,不得不迎合政府需求,调整项目申报书内容,把服务了多少人、开展了多少活动作为项目重点,而很少关注居民的需求表达和满足状况。因此,在项目制下,居民真实需求被政府的眼球效应和社会组织的“生计型参与”①扭曲。


  第二,自上而下制定公约。社区有序治理的实现需要公约作为中介统一各社区治理主体的治理行为。公约遵守情况与社区治理主体对公约的认同情况有关,而认同情况又与社区治理主体是否参与公约制定有关。自上而下制定公约有两方面表现:一是政府代替社区自上而下制定社区公约。“目前的社区公约基本上都是由街道统一制定,”②这种自上而下的公约制定方式,一方面排斥了体制外社区治理主体的参与,导致公约认同度低,遵守效果不佳;另一方面没有充分考虑各社区具体情况,导致“文化习俗差异较大的社区却使用同一公约。脱离社区实际的约定往往成为‘墙上公约’”③;二是社区代替社区社会组织自上而下制定社团公约。社区居委会虽属于自治组织,但长期处于行政系统内部,习惯了用行政工作模式开展社区工作,经常代替社区社会组织制定公约。调研发现,很多社区居委会工作人员在孵化社区社会组织时往往代替居民制定社团公约,居民并没有公约制定的表达权和决定权,仅是公约遵守主体。


  第三,自上而下策划活动。社区治理以社区活动为载体展开。为尽可能撬动居民参与社区,吸纳居民自下而上确定社区活动主题、活动方式以及其他活动策划环节是必然要求。然而调研发现,实际社区活动策划是这样一番场景:一方面,政府自上而下代替社区确定活动内容。“行政主导项目设计”④在基层社区治理中是常态。社区策划的任何活动都要向上对街道汇报,由街道审核通过之后才能开展。而政府对社区情况的不了解往往导致“社区能开展的活动居民不需要,而居民需要的活动社区却无法开展”的现象发生;另一方面,社区自上而下代替居民确定活动内容。社区两委在没有开展需求调查情况下,活动主题主要靠社区两委人员“尽力想”,居民参与主要靠社区两委人员“尽力让”⑤,活动策划全程是社区两委人员在行动,居民在活动策划中处于缺位状态,只是被动地参与一些已经被策划好的活动。自上而下策划活动是政府和社区等体制内行动主体单一意志治理社区的表现,居民主体性被扼杀。


  (二)自治系统:行政系统的“附属系统”


  当行政系统中政府以微观直接参与者角色介入时,社区居委会不断接到政府自上而下流动的需求、公约、活动以及任务,社区居民不断收到社区居委会自上而下的活动邀请,最终导致社区居委会行政化、社区居民不行动。


  一方面,社区居委会行政化。社区居委会作为自治性组织,在政府微观直接参与者角色影响下,逐渐被行政化。扮演着国家代理人的“准政府角色”⑥。社区居委会的行政化过程如下:由于社区居委会的工作经费和工作人员都来源于政府,这相当于政府管得了社区居委会的帽子(职位升迁)和票子(福利待遇),社区居委会实际上属于“体制内组织”和“体制内人”⑦,这导致政府可以强制社区居委会做“不愿意做的”、“不该做的”事情,即有的学者说的“端谁的饭碗归谁管”⑧问题。因此,当政府自上而下强制规定社区需求表达内容、公约制定内容,甚至直接向社区居委会下派行政工作任务时,社区居委会没有“拒绝和反对的能力”,迫于“帽子和票子”只能接受。自治属性逐渐被吞噬,行政色彩日益浓厚。


  另一方面,社区居民不行动。自上而下向社区居委会强制传输政府意志,导致了社区居委会行政化;而当社区居委会再将这种意志自上而下传输给社区居民时,却遭到了“体制外组织和体制外人”的解构,产生居民不行动现象。居民不行动现象产生过程如下:与社区居委会属于“体制内组织和体制内人”不同,社区居民的“帽子和票子”不受社区控制,具有“拒绝社区居委会要求的能力”。因此,只要是居民不愿意参与的社区事务,社区居委会无法强制居民行动。可见,这种自上而下的行政工作模式可以通过行政化社区居委会而有效,却无法行政化社区居民,导致社区居民因无参与意愿而不行动。


  可见,在政府微观直接参与角色影响下,社区治理只有行政系统的政府在行动,而自治系统的行动主体要么不行动,要么成为行政系统的办事机构,自治系统被行政系统同化,出现权力在行政系统,责任在自治系统,有行政无自治、行政与自治不衔接现象。


  四、行政自治协同:行政与自治衔接的路径


  我国特殊的社区治理环境决定了社区治理中政府“在场”的必然性,因此,政府如何“入场”尤为重要。武昌区H社区在探索物业自治过程中,合理调整了政府介入社区治理的角色,实现了社区居民自治,为实现行政与自治衔接指明了方向。


  (一)行政系统:宏观间接主导者的政府


  社区治理是个生态系统,其生存和良性运转需要外部主体向社区治理系统输入必要资源。《关于加强和完善城乡社区治理的意见》提出,政府在社区治理中处于主导地位,要加强对城乡社区治理的政策支持、财力物力保障和能力建设指导。①政府宏观间接主导者角色主要表现在以下几方面:


  第一,自上而下输入制度资源。社区有序治理的实现离不开制度对多元社区治理主体治理行为的规范和引导。“所有政策措施都源于政府,始于政府”。②尤其是在强国家弱社会背景下,社区治理由政府牵头,社区发展空间和发展方向,很大程度上取决于政府制度制定情况。在武昌区H社区治理实践中,武昌区拟定了“1+12”系列文件,③并召开了9次现场推进会④,对社区治理体系完善、社会力量参与和社区工作者管理等方面进行了全面规定,为社区治理开展提供了制度空间。


  第二,自上而下输入物质资源。离开资源谈社区治理,只能是无本之木,无源之水。⑤在社区治理中,政府控制了绝大多数社区公共资源,⑥社区治理资源主要靠政府输送。在武昌区H社区治理实践中,政府积极向社区治理系统输入资金:一方面,武昌区政府通过“以奖代补”形式对实行物业自管的老旧小区进行考核,根据考核结果给予物质奖励,⑦而且每年会给实施物业自管的老旧小区10%的物业费补贴;另一方面,积极创新资源整合方式,整合政府内部各条线的资金,如文明经费、老旧物业经费、惠民资金等,⑧专门投入到社区物业自管院落的基础设施改造中。物质资源的输入为后期居民自治实践提供了物质条件。


  第三,自上而下输入技术资源。“社区工作是引导居民参与社区公共事务、解决社区公共问题的专业工作。”①社会工作方法和技术是社区治理的必需品。在武昌区H社区治理实践中,政府积极对外链接博雅社工站、“同心圆”社工站、华中师范大学专家团队等专业社会组织,有针对性地对花园山社区工作人员进行活动策划、公约制定、参与式需求调查等治理技术培训。这些培训强化了社区工作者组织居民开展物业自治的能力。


  (二)自治系统:行政系统的“协同系统”


  当政府以宏观间接主导者角色介入时,自上而下流入自治系统的不再是需求、公约、活动和任务,而是资源——制度资源、物质资源和技术资源。与政府治理行为变化相对应,社区居委会不需要再应对从上而来的、强制性的社区治理内容,而是借助从上而来的治理资源,引导居民表达需求、制定公约、策划活动。政府角色行为的变化,使得自治系统被盘活,与行政系统协同行动。


  一方面,社区居委会治理行为转变为引导。自治属性是社区居委会本质属性,引导社区居民自治是其本职工作。当政府治理行为由输入需求、公约、活动和任务转变为输入制度、物质、技术时,社区居委会的治理行为也逐渐由行政导向转向自治导向。其行为转变过程如下:一是制度和物质资源的输入为社区居委会开展自治工作提供了条件。制度的制定为居民自治提供了发展空间,资金等物质资源的输入解决了社区治理“无资源”问题;二是技术资源的输入转变了社区居委会介入居民自治的方式。通过输入参与式需求调查等治理技术,社区居委会专业化增强,不再包办社区事务,不再以自上而下的强制性动员方式邀请居民参与,转而借助社区治理技术引导居民发挥主体作用。三是政府间接介入社区治理的行为使得社区居委会不需要再继续承接从上而来的、繁重的政府行政事务,有了组织居民开展自治的时间。在武昌区H社区治理实践中,H社区居委会积极落实武昌区出台的“1+12”系列政策,并利用2万元“以奖代补”资金和整合的五六十万各个政府条线资金,协助居民修建话廊、花坛等基础设施,同时运用参与式需求调查技术、公约制定技术引导居民表达需求、制定自管公约、选举自管委成员,实现了居民组织化。


  另一方面,社区居民治理行为转变为参与。当政府以宏观间接主导者角色介入时,自上而下流动的不再是需求、公约、活动等微观治理内容,而是政策、资金和技术等宏观治理要素;相应的,需求、公约、活动的表达权和决定权都被转移到了自治系统,交给了居委会和居民。在社区居委会引导下,居民开始参与,逐渐成为需求表达、公约制定和活动策划主体,居民“不行动”局面被打破。在武昌区H社区治理实践中,在居委会引导下,居民表达了关于垃圾乱放、随地吐痰、车辆乱停等问题;之后通过开放空间会议,居民梳理了社区问题和可以做什么,制定了邻里公约、院落行车公约、院落管理公约等居民公约。并联合政府、社会组织等治理主体,协助居民物业自管委员会开展社区环境整治和居民自治工作。社区居委会治理行为转变为“引导”的这一变化,带来了社区居民治理行为的改变——由“不行动”到“参与”——使得以往自上而下表达需求、制定公约和策划活动的治理模式被翻转,整个自治系统被盘活,与行政系统有序互动。


  可见,政府宏观间接主导者角色带来了社区治理系统中社区居委会和居民治理行为的变化。政府直接规划社区微观治理的局面被打破,自治系统治理主体的主体性得到发挥,在政府进行行政管理的同时,实现了居民自治,达到了行政与自治的协同。


  五、结论


  《关于加强和完善城乡社区治理的意见》明确提出“到2020年,基本形成基层党组织领导、基层政府主导的多方参与、共同治理的城乡社区治理体系”。通过前述论述可以看出,行政与自治的有效衔接,需要政府调整角色行为,以宏观间接主导者角色介入社区自治系统。在此有几点需要注意:


  一是治理理念更新是政府角色行为调整的前提。行为背后隐藏的是理念,政府要由微观直接参与者转变为宏观间接主导者前提是具备居民本位的社区治理理念,由此才能产生将社区治理的表达权和决定权由行政系统移交给自治系统的治理行为;二是政府主导实质是以自上而下的行政管理实现自下而上的居民自治。社区治理需要政府发挥主导作用,但政府主导只是治理手段,其目的是为了通过自上而下的政府主导,实现自下而上的居民自治;三是政府角色行为的调整不是弱化政府作用,相反,是强化政府作用,是政府增能和社会增能过程。政府的强弱不能以政府介入社区治理的程度为标准,而应以政府是否在社区治理中发挥其应有作用为标准。通过调整角色行为,政府以政策制定、资金输送的宏观间接主导者角色介入,不再受微观社区治理事务拖累,政府能力增强;同时,社区自治系统接管了社区治理的微观内容,掌握了表达权和行动权,行动能力得到强化。


  可见,行政与自治有效衔接的实现,可以绕开行政体制改革,直接从政府角色出发,通过政府治理理念更新,以及由此带来的政府治理行为变化来实现。这一实现路径具有成本小、可行性高的优势,对当前政府行政管理与社区居民自治有效衔接的探索具有现实意义。