中国学前教育经费投入效率的DEA分析 ——基于175所幼儿园的实证调查

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  • 更新时间2019-11-09
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  摘要:通过构建学前教育经费投入-产出指标体系,利用DEA分析方法,对全国175所幼儿园2014年经费投入效率进行分析。分析结果显示,学前教育经费投入整体上存在较大的效率损失,规模效率是导致整体效率损失的主要原因;县镇幼儿园经费投入效率要高于城市幼儿园和农村幼儿园,且其经费投入的纯技术效率与规模效率均高于城市幼儿园和农村幼儿园;中部省份幼儿园经费投入效率优于东部和西部省份幼儿园,无论是规模效率还是纯技术效率均高于的东部和西部省份幼儿园。


  关键词:学前教育;经费投入;效率;DEA


  作者:郭燕芬,柏维春(东北师范大学政法学院,吉林长春130117)


  经费投入是学前教育发展最基本的保障,当前政府对学前教育的经费投入不断增加,2014年全国学前教育经费总投入达到2048.76亿元①,是2009年(244.79亿元)的8.37倍。《国家中长期教育改革与发展规划纲要(2010—2020年)》颁布至2014年,各级政府对学前教育财政投入达4000亿元,平均每年800亿元②。可以预见,在未来的学前教育发展中,经费投入的增加仍是主要趋势。在经费增加的背景下,如何提高经费使用效率,如何用好教育经费成为当前政府和社会的关注焦点。然而,当前学术界对于学前教育经费投入的研究比较薄弱:一方面,定性研究占主导,如投入特点和方式的理论探讨[1],经费投入的政府责任与财政保障的体制机制研究[2],经费投入存在的问题及未来改革方向的政策分析[3-4],以及借鉴国外经验的比较研究[5-6]等;另一方面,在现有的实证研究中,大多是基于省际宏观数据的分析[7-8],基于全国范围内园际层面的数据分析很少;此外,研究方法上,DEA分析方法作为一种非参数方法,不仅可以获取决策单元效率高低的判断,还可以为效率改进提供参考信息,但是用于学前教育经费分析的研究还比较少。本研究用DEA分析方法,对全国范围调研获取的微观园际经费投入进行分析,以期能为我国学前教育经费投入政策的提供有益借鉴。


  一、分析方法和数据来源


  (一)DEA分析方法及其对本研究的适用性


  数据包络分析法(DataEnvelopmentAnalysis,简称DEA)是以数据为导向的一种效率评价方法,由查纳斯(A.Charnes)、库伯(W.Cooper)等人创建,后经罗德(ER-hode)等学者发展与完善,利用线性规划原理对具有同质性的、多投入和多产出的决策单元有效性进行评价,其无需设定生产函数、权重和统一度量单位[9],这些特性使DEA分析具有更大的灵活性和适用性,被应用于政府、非营利和私营组织等领域。学前教育作为非营利性活动,属于多投入与多产出系统,其指标体系之间关系复杂,无法以价格作为统一度量标准,且由于评价的多元维度,其投入产出指标体系无法根据单一标准来设计权重,与非参数DEA分析方法非常契合。此外,DEA分析的同质性要求决策单元具有相同的目标,性质和外部环境[10],一方面,本研究中不同省际和城乡的幼儿园具有相同的目标和性质;另一方面,分析内容主要集中于对政府公共经费投入的分析,具有较强的稳定性,可视为样本具有同质性。


  CCR和BCC模型是DEA分析最常用的两种模型,其中,CCR是建立在规模收益不变(CRS)的生产技术条件下,计算各决策单元的综合效率值,但CRS这一假设条件非常苛刻,在现实条件下,决策单元由于受到不完全竞争经济环境和政策影响等因素无法满足该假设,因此经改进,出现了规模报酬可变的BCC模型,将综合效率分解为纯技术效率和规模效率[9]。其基本线性规划为:


  设ε为非阿基米德无穷小量,且该线性规划问题(Dˉε)的最优解为q*、λ*、s+*、s-*,则有:(1)若q*=1,并且每个最优解的S*—=S*+=0,则决策策单元j*为DEA有效;(2)若q*=1,并且每个最优解的S*-、S*+不全部为0,则决策单元j*为弱DEA有效;(3)若q*<1,则决策单元j*为非DEA有效。


  S*-、S*+不全部为0时,令称(x̂*,ŷ*)为决策单元j*对应的(x*,y*)在DEA相对有效面上的“投影”,可以看出:


  (二)数据来源


  本研究的分析数据来自于课题组在全国范围内选取的调研样本。课题组本预计对东、中、西部省份各抽取70所幼儿园样本,在各区域内又通过城市、县镇和农村分层随机抽样方式选取调研样本,对选定的幼儿园样本2014年经费投入与产出数据进行调研。由于DEA分析不能对缺失值进行分析,我们对回收的问卷进行筛选整理,剔除数据不完整的问卷,最后分析的有效样本为175所幼儿园,其中城市幼儿园63所,县镇幼儿园65所,农村幼儿园47所;东部省份58所,中部省份59所,西部省份58所。有效幼儿园样本数量及分布特征如表1所示:


  二、学前教育经费投入-产出指标体系


  当前学前教育投入-产出指标体系纷繁复杂,有代表性的如庞丽娟(2013)将指标体系分为教育规模、师资队伍、教育经费和办园条件[11];甘永涛、孟立军(2014)选取教育经费投入、教职工人数作为决策单元的投入指标,在园人数、高职称教师数、本科以上学历教师数和有形资产折合数作为产出指标[12];徐丹、包海芹(2015)将幼儿园数、校舍建筑面积生均教育经费支出和教职工数4个指标作为投入指标,产出指标包括数量(在园幼儿数和毕业生数)和质量(生师比和生均图书量)两方面[13]。从现有研究看来,尽管不同研究者依据研究目的指标体系的设计有所差异,总的来看并未脱离财力、人力、物力三个方面。但现有指标体系中,学者们更多的是将注意力集中在对产出指标的分类中,很少关注到对投入指标的分类,由于本研究希望借助于DEA分析,探寻经费投入冗余和产出不足结构,所以在指标设计中,将经费投入指标分为对人员的投入、公共经费的投入和基本建设的投入。结合现有文献、研究目的和DEA方法对指标体系的要求,并基于相关性分析优化指标①,构建了学前教育经费投入-产出指标体系,如表2所示:


  三、学前教育经费投入效率分析与比较


  用DEAP2.1软件从全样本、分层级和分区域三个视角对2014年样本幼儿园投入-产出数据进行DEA测算和分析,把握学前教育经费投入效率的整体现状与比较特征。


  (一)全样本学前教育经费投入效率分析


  175所幼儿园2014年学前教育经费投入综合效率值、纯技术效率值和规模效率值经统计分析,得到如图1所示:


  1.综合效率分析


  综合效率在学前教育经费投入语境中是在给定经费投入条件下,产出达到生产前沿面且实现规模效益,即无法在不损害其他投入或产出的情况下提高特定的投入与产出[14],通过分析了解学前教育经费投入整体效率。


  175所样本幼儿园2014年经费投入的效率测算结果显示均值为0.572,平均存在42.8%的效率损失。其次,调研样本DEA测算值分布集中在偏低区间:经费投入综合效率值为1,即经费投入DEA有效的幼儿园有47所,占总量的26.9%;综合效率值在0.8-1之间的幼儿园有7所,占全样本的4%,综合效率值在0.5-0.8之间的幼儿园有20所,为样本量的11.4%,综合效率值在0.5以下的为101个,为样本量的57.7%。从测算均值及其分布区间可知,总样本在2014年经费投入效率普遍较低。


  2.纯技术效率分析


  纯技术效率在学前教育经费投入的语境下是指不考虑规模效益,既定的投入是否达到了最优的产出,其影响因素主要是经费投入机制、制度和管理水平等,而非投入规模[15]。对其分析意在了解幼儿园是否存在因管理和决策失误而导致的经费投入无效率。


  175所幼儿园经费投入的纯技术效率均值为0.859,平均存在14.1%因管理体制机制等因素而造成的经费投入浪费情况。其统计值分布如下:纯技术效率值为1的幼儿园有90所,占全样本的51.4%;纯技术效率值在0.8-1之间的幼儿园有29所,占全样本的16.6%;纯技术效率值在0.5-0.8之间的幼儿园个数为41个,占全样本的23.4%;纯技术效率值在0.5以下的为15所,为全样本的8.6%。总体而言,样本幼儿园中经费投入的纯技术效率DEA有效值的幼儿园个数较多,超过样本量的一半。


  3.规模效率分析


  规模效率反映的是最适经费投入与产出,经费投入冗余或产出不足都是导致学前教育经费投入规模无效的原因。对学前教育经费投入的规模效率进行评价,意在了解是否存在因投入冗余或产出不足而导致的经费投入无效率[14]。


  175所幼儿园经费投入的规模效率均值为0.639,平均存在36.1%经费投入规模无效。从规模效率值分布情况来看,规模效率值为1,即经费投入规模有效的幼儿园有51所,占全样本的29.1%,规模效率值在0.8-1的幼儿园有13所,占全样本的7.4%,规模效率值在0.5-0.8的幼儿园有26所,占全样本的14.9%,规模效率值在0.5以下的幼儿园有85所,占全样本的48.6%。总体而言,样本幼儿园中经费投入规模无效率个数较多,超过总量一半。


  (二)城市、县镇和农村学前教育经费投入效率比较分析


  对城乡幼儿园经费投入效率情况分别分析,有助于了解城市、县镇和农村不同层次幼儿园经费效率差异。


  1.城市、县镇和农村幼儿园经费投入DEA有效结构比较分析


  如图2所示:63所城市幼儿园中,综合效率、纯技术效率和规模效率有效数量分别为12所、31所和13所,占城市总样本比重分别为19.05%、49.21%和20.63%;65所县镇幼儿园中,综合效率、纯技术效率和规模效率有效数量分别为21所、38所和21所,占城镇总样本比重分别为33.33%、60.32%和33.33%;47所农村幼儿园中,综合效率、纯技术效率和规模效率有效数量分别为14所、21所和17所,占农村总样本比重分别为22.22%、33.33%和26.98%。无论是综合有效比例、纯技术有效比例还是规模有效比例,县镇幼儿园都高于城市和农村幼儿园;而与农村幼儿园相比,城市幼儿园经费投入综合有效比例和规模有效比例偏低,纯技术有效比例偏高。


  2.城市、县镇和农村学前教育经费投入DEA测算值均值比较分析


  图3城市、县镇和农村幼儿园经费投入DEA测算值均值


  如图3所示:城市、县镇和农村幼儿园经费投入综合效率的均值分别为0.47、0.55、0.49,县镇幼儿园的综合效率均值最高,农村其次,城市最低。城市、县镇和农村幼儿园经费投入的纯技术效率均值分别为0.87、0.89、0.82,县镇幼儿园最高,城市其次,农村最低;城市、县镇和农村幼儿园经费投入的规模效率均值分别为0.52、0.60和0.56,县镇幼儿园最高,农村其次,城市最低。


  3.城市、县镇和农村幼儿园经费投入DEA测算值分布区间比较分析


  如图4所示,城市、县镇和农村三个层级的幼儿园经费投入效率DEA测算值在0-0.5之间的数量分别为42所、34所和27所,占总样本比重分别为66.7%、52.3%和57.4%,其中,城市幼儿园比重最大,农村其次,城镇最低。DEA测算值在0.5-1之间的城市、县镇和农村幼儿园分别为城市幼9所、11所和7所,分别占其总样本比例为14.3%、16.9%和14.9%,县镇幼儿园比重最高,城市次之,农村最低。经费投入DEA有效的城市、县镇和农村幼儿园分别占总样本量的比例19.1%、33.3%和22.2%,县镇幼儿园最高,农村幼儿园其次,城市幼儿园最低。总体而言,DEA效率值较低的区间城市幼儿园样本较多,DEA效率值较高的区间县镇幼儿园样本较多。


  (三)东、中、西部学前教育经费投入效率比较分析


  评价不同区域的经费投入有助于了解不同地域经费投入效率差异与特征,为经费资源的区域分配提供信息借鉴。


  1.东、中、西部学前教育经费投入DEA有效比重比较


  如图5所示,东部省份综合有效、纯技术有效和规模效率有效的幼儿园个数为11个、33个和13个,占东部省份总样本的20.59%、55.88%和23.53%;中部省份综合有效、纯技术有效和规模效率有效的幼儿园个数为19个、34个、20个,占中部省份总样本的31.43%、57.14%和34.29%;西部省份综合有效、纯技术有效和规模有效的幼儿园个数为14个、28个、16个,占西部省份总样本的24.62%、47.69%和27.69%。中部省份无论是综合效率有效比重、纯技术效率有效比重还是规模效率有效比重均高于西部和东部省份,说明中部省份幼儿园经费投入的整体效率高于东部和西部地区,而西部地区幼儿园经费投入综合效率有效和规模效率有效个数高于东部省份,纯技术效率有效个数比例低于东部省份。


  2.东、中、西部学前教育经费投入DEA有效均值比较


  如图6所示,东部省份样本经费投入的综合效率、纯技术效率和规模效率的均值分别为0.44、0.88和0.48;中部省份样本经费投入的综合效率、纯技术效率和规模效率的均值分别为0.54、0.90和0.60;西部省份样本经费投入的综合效率、纯技术效率和规模效率的均值分别为0.49、0.85和0.54。东、中、西部幼儿园样本效率均值中,纯技术效率均值都高于综合效率和规模效率均值,中部省份幼儿园无论是综合效率、纯技术效率还是规模效率均值都高于东部省份和西部省份。同时,东部省份经费投入效率与西部省份相比,纯技术效率均值较高,但其综合效率值与规模效率值较低。


  四、学前教育经费投入效率投影分析


  DEA分析不仅可以评价决策单元的相对效率,还可以通过建立在非DEA有效决策单元到相对有效包络面上的一般投影模型,分析非DEA有效原因和程度,为决策提供方向。


  (一)教育经费投入DEA有效样本分析


  对175所样本幼儿园2014年经费投入进行投影分析并排序,被参考超过10次(包含10次)的幼儿园共有16所,其中,城市地区6所,县镇地区7所,农村地区3所。这些幼儿园相比其他有效样本,有较高的稳定性。


  根据被参考次数较多的16所经费投入DEA有效幼儿园的产出和投入指标在全样本的排序(表3),归纳出经费投入DEA有效幼儿园的特征:(1)DEA有效幼儿园的经费产出与投入之比都较高。从16个幼儿园的投入指标和产出指标在175所总样本中的排名可以看出,其产出指标排名与投入指标相比都比较靠前,这也是有效率决策单元的共有特征;(2)城市幼儿园经费投入有效倾向于高投入-高产出类型。如序号11的幼儿园,其投入指标在175所幼儿园中的排名依次为85、81和103,该排名相对于其他DEA有效幼儿园而言较靠前,6项产出指标排名依次为61、20、5、6、19和27,排名比较靠前;(3)县镇幼儿园经费投入有效倾向较低投入-较高产出类型。如序号117的幼儿园,其投入指标在175所幼儿园中排名均为175名,但其6项产出指标排名依次为31、23、65、41、86和83;(4)农村幼儿园经费投入有效倾向于较低投入-较低产出类型。如序号为6的幼儿园,其投入指标分别占全样本排名为122、121和125,其产出指标排名依次为167、56、185、155、116和123。


  (二)学前教育经费投入非DEA有效样本分析


  128所非DEA有效的幼儿园中,有83所是纯技术和规模效率双重无效的DEA无效。对这83所幼儿园的投入冗余和产出不足进行分析和均值统计(表4)得到:第一,非DEA有效幼儿园存在较大的产出不足率和一定的投入冗余率。其中,在园幼儿数量、教职工人数、师生比、本科以上专任教师人数、生均图书册数、生均校舍面积在现有水平上平均需要提高60.88%、101.98%、91.55%、523.93%、373.48%和113.71%。对人员的投入、公用经费投入和基建经费投入需要在现有水平上平均降低10.22%、23.3%和26.17%。同时,在各项产出不足率中,尤以本科以上教师人数和生均图书册数不足率较高;第二,农村幼儿园样本的各项产出不足率均值都高于城市和县镇,说明农村幼儿园样本与城市幼儿园样本和县镇幼儿园样本相比,各项经费产出都存在较大缺口。


  表4经费投入产出不足率和投入冗余率均值(%)


  五、结论与政策建议


  文章对175所样本幼儿园2014年经费投入的效率分析显示:经费投入的整体效率不高,存在较大的效率损失,经费投入的规模无效是拉低经费投入效率的主要原因;城乡视角看,县镇幼儿园经费投入效率要高于城市和农村幼儿园,且纯技术效率与规模效率均高于城市幼儿园和农村幼儿园,说明无论是从外部管理机制和水平还是从规模效益角度均优于城市与农村幼儿园;区域视角看,中部省份幼儿园经费投入DEA效率优于东部和西部省份幼儿园,无论是规模效率还是纯技术效率,东部省份幼儿园经费投入纯技术效率高于西部省份,但规模效率低于西部省份。经费投入效率投影分析显示:城市、县镇和农村幼儿园的经费投入表现出高投入-高产出、低投入-高产出和低投入-低产出三种有效类型。根据分析结果,本文认为提升学前教育经费投入效率应从以下两个方向着力:


  (一)优化学前教育经费投入结构


  调整学前教育经费投入城乡结构。当前学前教育经费投入效率城乡之间存在差异,城市幼儿园的规模效率远低于县镇与农村,并且从效率结构角度来看,城市幼儿园的高效率基于高投入和高产出,而县镇和农村是低投入-高产出或低投入-低产出类型,这也从侧面反映了城乡幼儿园之间投入结构的不合理。学前教育经费投入应该进一步加大向县镇尤其是农村地区的倾斜力度。同时,在加大对学前教育不发达的城市和县镇经费投入时,要注重跟进相应的监管机制,避免“粗放式”或“政绩式”经费使用;城市地区的经费投入应该注重调整结构,在城市公办园经费投入饱和的情况下,可以增加对普惠性民办幼儿园的财政支持,避免城市学前教育经费公办园“拥挤效应”带来的整体低效。


  改善学前教育经费投入的地区结构。当下,中央政府财政性投入逐渐加大对中、西部省份幼儿园的倾斜,但从本文分析可知,中西部省份经费投入的纯技术效率低于东部省份,这表明中西部省份的经费管理和分配体制和机制与经费总量增加的趋势不协调,阻碍了经费利用最大化。政府的经费投入策略应该结合中、西部省份的实际,增加总量的同时注重管理体制与机制的提升,保障中西部省份增加的经费投入能够实现效益最大化。


  优化学前教育经费使用结构。尽管当前中央和地方政府都致力于加大经费投入,但经费使用仍以硬件建设为主。从上文的分析可知,生均图书与优质教师是投入不足率最高值。因此,科学分配经费使用方向,硬件与软件同时兼顾是未来优化经费投入使用结构的主要方向,一方面在要补足学前教育不发达地区的基本的硬件设施,另一方面要加强对教师培训等有助于提高学前教育质量的软件投入。


  (二)完善和提升学前教育经费投入管理机制与水平


  完善学前教育经费投入与使用信息公开机制。“暗箱操作”必然会滋生经费截留或挪用等现象,唯有建立经费投入使用公开制度,才能促进社会各界共同监管经费使用情况。一方面要健全地方政府学前教育经费投入信息公开和公告制度,定期公开政府对学前教育经费投入和具体的方向;另一方面,要求经费获取和使用的学前教育供给方健全财务公开制度,向社会公开经费使用情况,使经费投入与使用在“阳光下”进行。


  强化学前教育经费投入监督评价机制。一方面,完善学前教育经费投入与使用的跟踪评价和决策支持体系,促进经费的依法决策与使用,通过内部控制和外部审计,公众监督等多方参加的监督制度避免经费决策的一言堂、过度投入等现象;另一方面,加强对学前教育经费的绩效管理,完善经费投入事前可行性与合理性评价,事中跟踪与控制性评价及事后效率与效益评价,并将评价结果作为改进下一个环节或下一年度预算管理和经费安排的依据,改变过去经费预算“一刀切”“会哭的孩子有奶吃”等不合理现象。