王健 张文
摘要：2009年以来，中石油、中石化多次同步同幅调整成品油市场价格，这种价格高度一致行为引起了社会的广泛关注。我国成品油市场是一个寡头垄断市场，很容易导致价格一致行为；而我国成品油市场采取的价格上限管制制度，则对中石油、中石化达成价格一致起到了促进作用。但认定中石油、中石化的价格一致行为违反反垄断法尚缺乏直接证据，间接证据的说服力也稍显不足。为了彻底解决我国成品油市场的价格一致行为，必须要形成一个科学、高效的成品油市场竞争环境，采取一系列必要措施促进成品油市场价格的充分竞争。
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关键词 ：成品油市场 寡头垄断价格上限管制 价格一致行为 反垄断法
我国《成品油市场管理办法》第4条规定：“本办法所称成品油是指汽油、煤油、柴油及其他符合国家产品质量标准、具有相同用途的乙醇汽油和生物柴油等替代燃料。”本文将重点关注汽油、柴油市场，所称“成品油市场”特指“汽油、柴油市场”。虽然成品油只是石油行业的一部分，但因为石油行业上下游之间联系比较紧密，成品油又更加贴近人们的日常生活，所以备受关注。成品油市场的波动，势必影响其上下游市场的波动，成品油市场变化对我国整体经济可能造成的影响不容忽视。目前我国仍对汽油和柴油实施了较为严格的管制措施。观察近年来我国成品油市场价格变动情况，中石油、中石化两大集团联手调整、保持油价高度一致的情况屡见不鲜，这种价格一致行为引起了社会各界的广泛关注。在历次成品油调价后，我国两大成品油供应商纷纷在不超过国家发改委制定的价格上限情况下一致选择最高限价进行调整。据此，不断有人质疑两大石油巨头之间存在着价格联盟，反垄断法应予以制裁。基于此，本文首先从寡头垄断市场结构和价格上限管制两个方面阐述了价格一致行为产生的原因，然后从反垄断法角度分析了价格一致行为的实质，最后就如何有效解决我国成品油市场的价格一致行为提出了若干对策和建议。
一、成品油寡头垄断市场结构导致价格一致行为
（一）我国成品油的寡头垄断市场结构
根据产业组织理论，市场结构与市场行为、市场绩效之间具有双向的、相互影响的多重关系，是认识市场现实竞争的有效工具。考察市场结构包括三个主要因素：市场集中度、进入壁垒和产品差异化程度。因为成品油市场属于高度同质产品市场，结合成品油市场的特殊性，本文将着重考察我国成品油市场的集中度和进入壁垒。
1．市场集中度。市场集中度是一种可以比较直观地反映企业规模分布和竞争程度的方法。不同的测算指数能够从不同的角度描述市场，常用的指数包括集中率指数(CR。)和赫芬达尔一赫尔希曼指数( HHI)等。集中率指数是最简单测算市场集中度的方法，广泛应用于经济统计分析之中。n家厂商的集中率就是规模最大的前n位企业所占整个市场总销售额的份额。
其中：CRn即为市场集中率，是市场中第i位企业的销售额，n是市场中排名前n家企业数，N是指市场内的企业总数。n值根据实际需要，可以取值2、4或8。集中率指数综合反映了市场内部大企业数目及其规模两个方面。理论上认为，CR。值越大，市场集中度越高，行业的垄断程度也就越高。利用集中率指数确实能够反映一个市场内企业市场份额的集中度，但是其难以体现这些紧密联系的大企业真实的竞争状态是怎样的。HHI在这方面就具有一定的优势，能够根据企业的规模大小提供比集中率更多的信息。HHI指数的最大值为10000，此时该产业属于完全垄断的市场结构。这个指数随着市场内企业数量的增加而逐渐下降，厂商数目一定时，HHI越小，说明该市场的竞争越活跃。美国司法部为利用HHI值进行市场结构的分类制定了具体的量化标准：
利用上述两个指数对我国成品油市场结构进行分析。我国最大的三家石油企业依次为中石化( SINOPEC)、中石油(CNPC)、中海油(CNOOC)。陕西延长石油集团有限公司作为除了三大石油公司之外唯一一家拥有石油勘探开发权的企业，成为我国第四大石油企业。由于我国成品油市场结构的特殊性，中石油、中石化的市场份额远大于其他企业，为使集中度指标的经济意义显著，我们在计算市场集中度时着重考虑两大石油集团，选取了n=2时的值。依托两公司年报数据计算出2010-2012年期间我国成品油市场集中度，具体情况如下表所示：
由上述数据可以看出，我国成品油企业市场集中度非常高，两大石油集团就包揽了80%左右的成品油销售，HHI≥3000，我国成品油市场垄断程度属于高度寡占I型。2012年我国汽、柴油表观消费量为2.51亿吨，同比增长了3.3%。截至2012年12月底，中石化拥有加油站30836座，是我国最大的成品油销售商，加油站数量位居世界第二，中石油加油站总数达到19840座。虽然中石化、中石油拥有的加油站数量只占全国加油站总量的52%，但由于两大石化公司的加油站地理位置好、成品油供应有保证，从而保证了两大石化公司在成品油零售市场占有80%以上的市场份额。综上所述，我国成品油市场是以中石油、中石化为主导的双寡头垄断的市场，其他国有石油公司、民营企业、国际石油公司还处于从属地位。
2．进入壁垒。寡头垄断市场的进入壁垒是现代产业组织理论研究的核心问题之一，国内外学者从不同的角度对进入壁垒进行定义。通常进入壁垒被认为是新企业想要加入到某一行业所要克服的经济或政策方面的障碍。具体到成品油行业，经济性的障碍包括必要的生产成本、现有企业的规模经济和技术经验等，政策性障碍包括了限制新的进入者的法律、法规、规章等。
我国成品油市场最主要的经济壁垒在于现有企业的成本优势。潜在进入者建设或租用成品油储存设备、建立稳定的销售渠道、聘请有经验专业人员需要比现有企业承担更高的成本。我国成品油批发企业至少需要3000万元人民币的注册资本，包括其他大规模投资，巨额资金要求形成了很高的进入壁垒，很多民营企业由于资金不足都难以进入。另一个重要的成本优势在于石油资源的开采权。我国油气开采权采取政府管制，目前拥有开采权的只有中石化、中石油、中海油和陕西延长石油四家企业，对于成品油市场的潜在进入者来说，油源是他们不得不面临的问题：拥有石油开采权的企业利用上下一体化的优势自然拥有较低的成本，而潜在进入者无论是选择购买国内的油源还是进口都要面临更高的成本。
我国成品油市场另一个经济壁垒就是在位企业的纵向一体化优势。成品油行业具有范围经济的特征，不同于规模经济，范围经济是指企业通过扩大经营范围，增加产品种类，生产一系列产品形成的单位成本的下降。具有完整的开采、炼化、销售产业链的成品油企业享有纵向一体化优势，新进入的企业无法将自己的经营范围扩大到能够降低生产或者销售成本的程度，只能忍受高成本造成的利润损失，潜在进入者自然知难而退。
相比而言，政策性壁垒是比经济性壁垒更难消除的障碍。我国政府已于2003年、2006年先后开放了成品油零售市场和成品油批发市场。但是由于石油资源重要的战略意义，我国政府仍然对成品油行业实施一定的管制。首先，在成品油炼化环节，国务院于2005年发布的《炼油中长期发展专项规划》要求新建炼油项目规模要达到800万吨以上，而国际上一般认为石化行业的最小有效规模只需达到250万吨，所以新设的准入要求基本上等同于禁止民营资本的进入。其次，根据《成品油市场管理办法》规定，参与成品油批发业务不仅要有长期稳定的供应渠道，还要求不低于3000万元人民币的注册资本以及至少10000立方米的库容。如此严格的市场准人条件形成较高的政策性壁垒，把很多民营企业拒之门外。
（二）寡头垄断市场结构导致价格一致行为
自2009年至今，每当国家发改委公布成品油零售指导价，市场上成品油企业都会同步调整价格，价格始终趋于一致。实际上每个成品油企业的原油采购渠道和时间不同，购油数量不同，付款条件不同，原油储存成本不同，炼制方法不同，油品运输成本不同，生产规模和效率不同，管理费用和销售费用也不相同，理应存在许多成本差异，成本的差异必然会影响价格形成。在一个经营同质产品的市场上，经营者的竞争焦点就是他们的价格，但是我国成品油企业不仅没有利用价格进行竞争，反而同步进行调整，这种现象如何进行解释呢？
如上所述，我国成品油市场属于典型的寡头垄断市场结构。在这个市场中，市场集中度高，产品差异化程度低，进入退出壁垒高，中石化、中石油处于绝对的垄断地位，中海油和陕西延长石油最近几年虽然增长较快，但目前仍然难以撼动两巨头的垄断地位。同时，成品油是一种特殊的商品，在一定时期内用户、用量相对稳定，产品同质，需求价格弹性相对较小。这些市场条件很容易使企业意识到彼此之间的依赖性，当一家企业降低价格时，消费者会被迅速吸引过来，企业的市场占有率提高，同时也影响了竞争对手的市场占有率，竞争对手基于自身利益的考虑，也会跟进降低价格来避免市场占有率的降低，理性的生产者会发现彼此之间的价格竞争实际上削弱了自己的利润。成品油企业作为“理性人”只有在率先降价所带来的市场份额的增加所获得的利润超过降价造成的亏损时才会选择价格竞争。但是在成品油市场上，产品的需求价格弹性较小，价格变动引起的市场需求变化并不明显，而且市场上调价信息能够快速传递。当一个企业选择降价时，竞争对手可以迅速作出回应，将价格降低至相同的水平，以避免销售份额的下降，因此该寡头企业增加的销量是有限的，企业降价也是得不偿失的。相对于眼前短暂的利益，理性的生产者更加在意未来长期的利润。在这种情况下，两家寡头垄断企业必然会选择联手，当一方提价至最高限价时，另一方只需要跟随共同维持高油价，就能比竞争时获得更大的利润，因此何乐而不为。中石油、中石化两家供应商彼此非常了解，出于长期利润最大化的动机，自然会选择联手定价，于是产生了价格一致行为。
这说明，在寡占市场中，企业之间既可以相互竞争也可以相互合作。如果两者之间不合作，则竞争会非常充分，但所获得的利润将非常微薄甚至两败俱伤；如果两者之间相互合作，则竞争就会不充分，但可以获得超额利润。在利益的驱使下，寡占市场中的企业通常会采取合作态度，价格一致行为成为寡头企业之间用来默契调价的方式，合作达成价格一致符合中石油、中石化的长远利益。
二、成品油市场价格上限管制促进价格一致行为
（一）我国成品油市场的价格上限管制措施
我国成品油价格至今尚未完全市场化。在2001年之前，由原国家计委确定零售中准价，中石油、中石化在此基础上根据市场情况变化、在上下浮动5 010的幅度内确定具体零售价和批发价，2001年调整为在国家发改委公布的零售中准价上下8%范围之内制定汽油和柴油的零售价和批发价。2009年5月以后，国家改革了成品油定价机制，由国家发改委制定汽、柴油最高零售价格，成品油零售企业可在不超过政府规定的汽、柴油最高零售价格的前提下，自主制定具体零售价格。两种定价方法的相同之处在于政府均对成品油价格规定了最高限价。《石油价格管理办法（试行）》第8条规定，国家发展改革委制定各省（自治区、直辖市）或中心城市汽、柴油最高零售价格。成品油零售企业可在不超过政府规定的汽、柴油最高零售价格的前提下，自主制定具体零售价格。这属于典型的价格上限管制。
价格上限管制是以有一个合理的基价为假设前提的，而基价的决定必然要以成本为基础，这就决定了国家发改委在构建价格管制模型时仍然不能回避成本问题。但是国家发改委与成品油企业之间信息不对称，企业比国家发改委在以下两个方面更具有信息优势：一是产业的成本和需求条件，称为隐藏信息，二是降低成本的努力水平，称为隐藏行动。因此国家发改委在价格调整的实际操作过程中无法了解成品油企业真实全面的信息，很难制定能够提高经济效率的价格。另一方面我国成品油企业的垄断带有强烈的行政垄断色彩，上下游结合的产业结构特点使得获取成本信息更加困难。
在这种不对称信息的条件下，价格上限管制就可能导致两种问题，第一种问题是只考虑消费者福利，牺牲企业利益，因为过度期望达到激励企业降低成本的目的而限价过低，企业为收回成本，采用低成本生产技术，就可能忽视质量问题，低质量反而损害了消费者利益，根本无法达到价格管制的目标；第二种问题是由于我国成品油市场现行制定的价格上限过高导致对企业降低成本的激励不足，价格上限起到了价格预告作用，成品油企业只需掌握对手是否有跟进调整的意愿，双方只需调整至最高限价即可使彼此间价格达到一致，大大降低了不确定性导致调价所面临的市场份额变动的风险，价格上限管制反而成为了促进企业间同步调整价格的最佳平台，使其利用远高于其成本的限价获取超额垄断利润，损害消费者利益，维护了不公平竞争。
（二）价格上限管制促进价格一致行为
尽管现行成品油价格上限管制机制存在很多问题，但我们重点关注的是价格上限管制对成品油企业的价格一致行为的促进作用。如上所述，我国成品油市场是由中石油和中石化两大巨头主导的双寡头垄断竞争市场，寡头垄断市场中垄断者极易凭借其垄断地位左右或控制某一行业的市场价格，使其偏离产品或服务成本，获取超额利润。由于我国成品油价格上限管制中存在信息不对称的问题，我国成品油市场价格管制机制的改革难以根据企业的真实成本制定有激励性的价格，价格管制机制的改革仅仅只能针对“成品油价格调整周期过长，容易引起投机行为”等问题，无法解决垄断问题，更无法避免垄断造成的企业间的价格一致行为。
一般来说，企业之间采取价格一致行为并不是一件非常容易的事情，而且即使采取了价格一致行为，也很容易受到自利性和信息不对称的影响而自动瓦解。但是这种不稳定因素由于我国成品油市场价格上限管制的促进作用而消除。自从开始执行《石油价格管理办法（试行）》以来，这个当初为了管制我国成品油市场价格问题的制度，却成为了成品油市场寡头垄断企业中石油、中石化对价格进行沟通的最佳平台，该办法将调价指标、调价幅度、调价时间、价格计算公式与调价公告都包括在内，使我国成品油市场定价公式化、油价调整公开化和透明化，有利于信息在寡头企业之间流通，事实上形成了事先价格预告机制，方便了企业之间的信息交换，促成了中石油、中石化价格趋于一致。中石油、中石化无需再推测对方的成本结构、价格走向和经营策略；也无需事先进行信息交换，协调双方价格，只需要跟随国家发改委制定的零售指导价格。这种相当于“价格预告”的促进行为，降低了企业之间信息不对称的风险，巩固了形成一致价格的基础，并使反垄断执法机构难以掌握直接证据以证明其价格一致行为的违法性。
我国成品油市场的价格上限管制，虽然是国家发改委为提高消费者福利制定的油价调整方案，但是该制度本身由于信息不对称问题，不仅难以发挥激励企业提高效率、降低成本的作用，却具有价格预告和信息交换的功能，为中石油、中石化达成价格一致提供了一个良好的平台。因此，对成品油价格进行管制只是权宜之计，逐步放开成品油企业的定价权，从滞后价格过渡到实时价格，从政府管制价格过渡到市场形成价格，才是我国成品油市场化改革的正确方向。
三、成品油市场价格一致行为的反垄断法分析
（一）我国成品油市场价格一致行为的违法性分析
对于中石油、中石化之间的这种价格一致行为，不断有人质疑两大石油巨头之间存在着价格联盟，认为属于《反垄断法》第13条规制的固定价格垄断协议。初一看似乎很有道理，但经过认真推敲后发现，认定该行为违法并不是一件简单的事情。笔者认为，就目前情况而言，尚缺乏直接证据证明中石油和中石化之间存在垄断协议，最多只能说是高度疑似的固定价格垄断协议。就反垄断法而言，当缺少直接证据时，如果要认定这种价格一致行为违法，关键在于界定此行为是“协同行为”还是“跟随性平行行为”。如果采取的是协同行为，就有可能被认定为违法的垄断行为。但是，如果寡占企业采取的是“跟随性平行行为”，那么认定是违法行为就比较困难。
协同行为是指两个或两个以上具有竞争关系的经营者为了获取最大利润，以限制竞争为目的而暗中进行意思联络达成合意后所采取的相同经营行为。《反垄断法》第13条将协同行为视为一种垄断协议，这是一种事实上的垄断协议。协同行为通常具有以下几个基本特征：经营者的行为具有相似性；经营者事前达成了合意；协同行为在一定程度上限制了竞争。跟随性平行行为，也称为价格跟随行为，是寡占厂商之间不存在联合行为之合意的有意识平行行为，属于正常之竞争行为。在寡头垄断的市场中，难免会出现无意识的跟随性平行行为，其与协同行为的根本区别在于“有无意思联络”。如果有，就是违法的协同行为；如果没有，就是合法的“跟随性平行行为”。“厂商价格跟随行为处于反托拉斯法的灰色地带，因而容易成为厂商采取一致行动而又有机会不被起诉的策略。”笔者认为，中石油、中石化默契的价格一致行为很可能就属于价格跟随行为。我国成品油市场属于寡头垄断市场结构，有较高的进入壁垒，产品同质，需求弹性较低，厂商成本相似，寡头企业之间极有可能通过跟随行为来协调定价机制。近年来，每当国家发改委对油价进行调整，两大集团就会将价格调整至最高限价，从未出现步调不一致的情况，据观察，中石化一般是价格主导者（有些地区也可能是中石油），中石油则会跟进中石化的价格，两者在成品油批零市场联合推价，十分默契。
（二）认定价格一致行为违法的关键因素
2009年至今，中石油、中石化几乎同步同幅地调整油价，这种亦步亦趋的价格一致行为是否违法？总结各国处理价格一致行为的反垄断执法经验，关键在于彼此之间是否进行过合意或意思联络。至于“意思联络”的形式如何，约束力如何，并不影响该价格一致行为本身的违法性：“意思联络”在本质上反映了企业彼此之间企图通过联合一致行为影响市场竞争，共同获取或者享有超额利润，强调企业之间一致行为的反竞争目的。如果是有意思联络的价格一致行为，那么就可以被认定为《反垄断法》第13条规定的协同行为。此外，由我国《反垄断法》第13条的规定可知，协同行为违法的要件，除了具有“意思联络”之外，还包括“排除、限制竞争”的结果要件。因此对于价格一致行为的具体个案，两个违法构成要件的采证和认定缺一不可。要对价格一致行为的违法性进行认定，理论上的顺序是首先经过观察，我们确定企业之间存在外在的、一致的价格行为；其次证明企业之间的价格一致行为经过了意思联络，唯有证明了企业之间的价格一致行为确实经过了意思联络，才需要验证该价格一致行为确实足以产生限制竞争的效果。因此，价格一致行为违法性认定的关键就在于证明企业间存在“意思联络”。
反垄断执法机构加大执法力度后，企业知道彼此之间公然的联合调价行为是违法的，所以企业之间必然会就联合调价行为进行暗箱操作，因“意思联络”自身的隐蔽性导致反垄断执法机构很难掌握直接的证据来证明其存在。面对这种现象，各国反垄断执法机构主要依赖间接证据来证明。利用间接证据证明我国成品油市场企业之间的价格一致行为是否存在“意思联络”，要考虑很多因素，运用起来方法较为复杂，并且具有很大的主观性和不确定性，真正实施起来面临很多难题。“在现阶段要利用间接证据证明联合行为合意之存在，仍是各国反托拉斯法执法机关的噩梦。”在这种情况下，有学者主张，应该采用合理推定的方式。如果市场上多数业者同时并以相同幅度调整价格，然市场上并无客观之供需变化因素可资合理说明，应合理怀疑及推定业者就该次价格调整，存有联合行为之“意思联络”。要推翻此项“推定”，需行为人“合理说明”或证明，其价格之调整乃市场上客观之供需变化因素所致。然而，到目前为止，据笔者了解的情况，只有我国台湾地区在今年修改“公平交易法”时采用“推定”的方式认定“意思联络的存在”。
由于我国成品油市场属于寡头垄断市场结构，企业的行为十分复杂，每一个行为都有许多可能的解释，间接证据很难“唯一合理”地解释价格一致行为产生的原因，所以关键还要证明在特定市场条件下没有其他原因能导致该行为的产生。在信息不对称的条件下，政府也很难清楚地了解厂商作出决策时所掌握的信息，因此也很难判断厂商间价格一致行为的真实解释。如果我国反垄断执法机构仅以中石油、中石化价格一致的表象判定他们违法，其在法理上的证据难免有失严谨。依照之前的分析，寡头垄断的市场结构才是我国成品市场价格一致行为滋生的温床，加之公式化、透明化、周期化的价格管制机制，一致的价格也许只是中石油、中石化自然而然的选择，从法律要件来讲并不构成违法行为。这个结论并不符合广大消费者的预期与想象，也不能制止中石油、中石化的价格一致行为，因此只有从根本上改变成品油市场寡头垄断的市场结构，并从政府管制价格过渡到市场形成价格，才能最终破除中石油、中石化的价格一致行为。
四、解决成品油市场价格一致行为的建议
（一）引入市场竞争机制，改变导致价格一致行为的市场结构
竞争可以破除垄断。公平竞争的市场环境，是价格机制发挥资源配置作用的充分条件，也是约束微观个体和调节宏观经济的必备条件。我国成品油市场寡头垄断的市场结构是价格一致行为产生的绝佳环境，当市场环境不适于企业之间进行合谋时，价格一致行为就不会再发生。因此，要完善成品油市场的竞争机制就要从改变市场结构着手，在成品油市场最大限度地引入竞争。首先，要区分政策制定者和监管者职能，取消中石油、中石化两大集团的行政职能，并取消对其各种补贴，使其自主经营，自负盈亏，只有这样企业才会自觉提高生产经营效率。其次，降低成品油行业的准人标准，鼓励和支持民营资本和其他国有资本进入成品油炼化、批发和零售行业，使成品油企业投资主体多元化。由于市场上出现的替代性产品增加，中石化、中石油在成品油炼化、批发和零售业务环节所面临的竞争更强，就必须降低价格、改善服务，防止客户流失。最后，赋予一些有相应资质的民营炼油厂原油开采权和进口权，这不仅有利于有条件的民营炼油厂发展壮大，实现投资主体多元化，也削弱了石化双雄的纵向一体化优势，有利于降低下游市场的进入壁垒，最大限度地实现了有效竞争。
（二）导入产业调查制度，解决价格上限管制中的信息不对称问题
价格上限管制作为目前最有效的激励性管制，主要目标是帮助管制者制定一个最优的激励性定价机制，以便于激励企业不断降低成本和提高生产效率。当管制者和被管制者信息不对称时，被管制者会凭借其信息优势采取对自身有利的策略。所以如何采取措施达到有效的监管，发挥价格上限管制在实际应用的过程中的激励作用是十分棘手的问题。目前我国成品油市场采取的价格管制依然是简单的价格上限管制，而缺乏其他辅助机制的设计，从而削弱了价格管制的约束。信息不对称的大量存在使成品油供应商缺乏降低成本的压力，消费者无法享受到技术进步带来的优质低价的服务。而且国家发改委制定零售指导价格的方法公式化、透明化，形成了事先价格预告机制，方便了企业之间的信息交换，降低了企业之间信息不对称的风险，反而促进了寡头企业的价格一致行为。
为了避免国家发改委在制定成品油价格时由于缺乏我国成品油企业的成本结构信息和市场需求信息，导致价格上限管制难以发挥其激励作用，我们可以借鉴国外反垄断法中规定的产业调查制度(Sector inquiry)或类似的“市场调查”(Marketinvestigation)，对成品油市场进行长期深入的调查，了解成品油市场真实的情况。将价格上限管制与产业调查制度相结合的管制手段，可以解决管制机构与被管制企业之间信息不对称的问题，管制机构可以获取更为全面的信息从而制定更有效的价格，以达到激励企业降低成本、改善服务、完善企业经营管理的作用。
产业调查制度需要长期持续观察、收集市场信息并进行比较工作，在特殊情况下还可能到成品油企业及同类竞争者中收集证据。一旦将成品油市场的真实情况调查清楚了，接下来的执法就水到渠成了。例如，德国联邦卡特尔局在经过数年调查后，于201 1年5月26日公布了成品油市场调查结果：五大寡头垄断企业英国石油公司(BP)、康菲石油公司(ConocoPhillips)、埃克森美孚公司(Exxon Mobil)、荷兰皇家壳牌有限公司(Shell)和法国道达尔公司(Total)在德国加油站市场份额达到65%，具有市场支配地位。这种寡头市场结构使得大型石油公司在成品油零售市场的价格趋于一致。作为调查的直接结果，联邦卡特尔局将继续成品油市场合并严格控制的态度以防止该市场的进一步集中。同时，联邦卡特尔局将发动针对成品油市场竞争违法行为的法律程序，以及建议立法机构进一步研究是否采取有利于消费者的管制干预措施以改善成品油定价方式。我国反垄断执法机关不妨学习德国执法机关的做法，先花数年时间摸清楚成品油市场竞争的真实状况。这些基础性工作做好后，反垄断执法机关的执法才更具针对性和有效性。
（三）强化成品油市场的反垄断执法
寡头垄断市场结构中寡头厂商的价格一致行为在欧美国家非常普遍，常见于钢铁、汽车、汽油、烟草等产业。随着我国全面改革的深化，预计国内各行业的市场集中度也将逐步上升，未来厂商之间价格一致行为也将日趋频繁。重视成品油市场价格一致行为的反垄断执法，可以为以后处理类似行为积累经验教训。迄今为止，我国反垄断执法机构仍未对此问题启动调查程序，这与民众的期待有着较大的差距。但由于我国反垄断法对于企业间的价格一致行为并无明文禁止，所以在目前情况下推进成品油市场价格一致行为的反垄断执法是有着相当难度的。
2014年，国家发改委明显加大了价格垄断行为的调查处理力度，典型大案、要案不断涌现。我们有理由期待国家发改委关注成品油市场的价格垄断问题特别是价格一致行为问题，将成品油市场的反垄断工作列入执法战略中予以优先执行。在强化成品油市场反垄断执法时，反垄断执法机构还需要做好以下几项工作：第一，制定成品油市场反垄断执法指南或处理准则。从发达国家的实践看，“指南”或“处理准则”在反垄断执法中起着很大的作用，对于反垄断执法中正确理解和统一适用反垄断法的意义重大，也有助于企业了解反垄断的规定和反垄断执法机构的工作，自觉地约束、规范自身的竞争行为。我国成品油市场的垄断行为具有多样性，价格一致行为的认定具有模糊性，指南或处理准则应该详细规定可行的认定和操作规则。第二，规定合理推定制度和举证责任倒置制度。长期互动的寡头垄断企业一般不需要通过直接的意思联络就能够实现价格趋于一致，我国反垄断执法机构目前只能依靠间接证据来证明价格一致行为是否违法，其中调查行为主体之间意思联络的间接证据，是证明过程中最难的环节。如果强调价格一致行为调查处理的社会效果，笔者建议规定推定制度来证明意思联络是否存在，也可以建立举证责任倒置制度。“在寡头垄断市场中，如果出现价格上涨时间和幅度完全相同的情况，那么就应要求寡头企业对此作出合理解释，当寡头企业无法作出合理解释时，则应推定其具有联合限制竞争的合意，理应承担合谋的法律责任。”第三，鼓励成品油市场的反垄断私人诉讼。反垄断执法和反垄断私人诉讼是反垄断法有效实施的两条重要路径。欧盟及其成员国的反垄断执法比较发达，但其反垄断私人诉讼的发展却比较缓慢。最近几年，欧盟认识到反垄断私人诉讼的价值，明显加快了反垄断私人诉讼推进步伐，并且刚刚制定了相关指令。在推进反垄断私人诉讼的过程中，反垄断执法机关可以发挥引领、协助和促进作用。反垄断私人诉讼在某种程度上也可以分担反垄断执法压力，为反垄断执法机构处理类似问题提供有益经验。成品油行业的市场化改革与国计民生息息相关，广大消费者和民营企业是成品油行业市场化改革的最终受益者，也是对成品油市场垄断行为感受最深的直接受害者，因此反垄断法应该为成品油市场的反垄断私人诉讼创造条件。我国反垄断执法机关也应该积极推动成品油市场反垄断私人诉讼的开展，甚至可以作为“法庭之友”参与反垄断私人诉讼，在违法性认定、证据提供、赔偿数额的认定等方面发挥重要作用。
