张玮
摘要：近年来，科研经费的使用效益遭到社会各界的质疑，个别高校科研经费使用中出现了一些比较突出的问题，如：擅自调整预算、扩大科研项目开支范围、大额划转科研经费、虚构经济业务或通过非法手段取得票据套取科研经费等。本文从财务管理的角度，揭示科研经费管理中存在的问题，分析了问题产生的根源，为了提高资金使用效益，科研管理相关部门应积极着手建立项目信息库，实现信息共享,同时修订科研经费管理办法，尊重科研人员的劳动,并且改进科研项目评价办法，多角度评价科研成绩。
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关键词 ：财务管理视角；高校；科研经费管理
一、引言
2014 年3 月11 日，中国财经报的“两会特刊”刊登了一篇本报记者解希民撰写的“万亿科研经费去哪了”的文章，文中写到，我国研究与试验发展“经费投入跻身世界前三,创新指数却排名30 名以外,投入与产出不成正比,科研效率极其低下,有人跑钱苦,有人花钱愁……科研经费之乱象, 引发了代表委员对科研经费使用效率的质疑和担忧”。
面对舆论，理论界讨论非常激烈。事实上，政府为了鼓励各领域创新，一方面从各财年预算中安排一定比例的资金对科研进行投资，并且金额逐年提高。另一方面，政府及各部门、各单位有详细、明确的科研经费管理的规章制度，各级政府有专门的机构组织和管理科研经费，各单位有专职的财务人员参与科研经费的审核记账，但结果问题频频，责难声不断，不论是承担课题的研究者，或是科研管理人员，抑或是项目承担单位的领导者，对科研经费使用管理都有不少怨言。所有的问题集中体现在财务管理环节，似乎财务人员成了科研经费管理不善的罪魁祸首，加上审计检查科研项目时，大多是从财务核算环节入手，所以人们一般认为是财务管理出了问题，似乎责任都是财务人员的。本文从财务管理的角度，探寻高校科研经费在财务管理环节凸显的主要问题，并分析这些问题产生的根本原因，尝试探索高校科研经费有效管理的措施和方法。
二、从财务角度看高校科研经费管理存在的问题
高校科研项目的申请、审批、立项及日常管理一般由科研部门负责，经费使用报销由财务部门负责。由于两个部门立足点的不同，导致科研经费管理中出现一系列乱象，其中，典型的有以下几方面：
（一）相同或相似课题有多个层面的资金资助
在已经立项的科研项目中，经常会发现一些立项年份不同、资金资助者不同、但名称相同或相似的科研项目。如：一个立项名称为“水面污染智能监控系统开发”的研究项目，有省科技厅资金资助，有省高层次人才资金资助，有市科技局资助的“某某市水面污染智能监控系统开发”，在省教育厅资金资助的项目中有近似的“水库浮游物智能监控系统开发”，在国家社科基金资助的项目中有“水库水面漂浮物智能……”等项目。对于各层面资助的资金，分别有相应的资金管理办法和要求，面对这样一种状况，财务管理很困难。当项目负责人提交原始凭证到财务部门报销时，财务人员基本上是按照项目负责人的意见纳入相应项目报销，至于各项目的明细预算、原始凭证与具体项目之间的相关性、各项开支的经济合理性等问题，财务人员很难准确界定，很大程度上需要依赖项目负责人的诚信。如果项目负责人不遵守科研项目合同约定，有意违背事项的真实性、相关性、合理性，财务人员无法鉴别。
（二）经费实际开支内容与项目明细预算差异较大
通常情况下，科研项目立项申请时，人们关心的是项目是否能成功立项，更多关注论题的选择、论证的充分性、研究团队组成人员的职称学历学位及最终成果形式等关键内容。对于经费预算部分，一般没有可能获得过高的资助，因此申报者编制预算时，多以上限为基准编制预算。在总金额既定的情况下，明细内容的填列基本上是从取悦于项目评审者的角度填报的，因为从实际出发编制的明细预算在形式上很难通过评审。例如：国家社科基金项目预算中的“差旅费”，预算申报时，要求说明国内调研内容、次数、人数、目的地，每次调研所需经费数额等明细。如此精确的预算表，一旦上报审批后，在执行中要求以此为依据。根据财务管理的实践，这样的预算在实际执行中是有难度的，因为实际出差情况随时都在发生变化，有机票、住宿费随季节变化的调价，有实际调研中遇到的突发情况，有可能一次出差没能完成预定内容，需要再次出差的情况，或者一个内容的调研要经历几个月的时间。特别像民俗、方言、少数民族古文献之类的科研项目，出现经费实际开支与预算不一致是非常普遍的，并且报账是在调研活动结束后进行的。因此在科研经费审计检查中，将项目经费开支入账不及时、经费实际开支内容与项目明细预算差异较大等现象作为“问题”定性是欠妥的。
（三）报账的票据信息与业务真实内容不一致
项目负责人在报账过程中，提供的票据载明的经济信息与其实际业务内容不一致。如某自然科学基金项目报销“版面费”，版面费发票的出版方刊物的名称与科研项目名称相差甚远，这样的发票如何界定。特别是一些自然科学基金项目，刊物之间的明细区别财务人员不一定都掌握，面对“出版费”发票，财务人员审核时高度关注的是票据的合法性、有效性，对于刊物内容与该科研项目的关联性的关注度不够，或者说没有能力驾驭科研项目与各类刊物之间的关联性，这样的甄别能力对财务人员提出似乎要求过高。面对这样一些情况，在科研审计检查中，往往认为财务人员审核不严，定性为“科研项目报销中存在项目支出事项与项目任务无关或关系不清晰的现象”。从财务管理角度看，要求财务人员对票据内容与科研项目之间关联度进行确切界定是有难度的，需要项目负责人的诚信。
（四）专家咨询费和劳务费发放不规范
专家咨询费和劳务费发放不规范，主要存在超标发放，白条报账，现金领款等现象。根据相关规定，专家咨询费是指在课题研究开发过程中支付给临时聘请的咨询专家的费用，按照咨询活动组织形式（会议和通讯）的不同，有不同的支付标准。劳务费是指在课题研究开发过程中支付给课题组成员中没有工资性收入的相关人员（如在校研究生）和课题组临时聘用人员等的劳务性费用。根据财务管理实践，人们通常认为制度规定的专家咨询费标准太低，与现阶段的物价水平不相适应。如果按照制度规定的标准，存在邀请专家困难的现实问题，尽管品德高尚的专家学者不在乎几百元的差异，但他们工作的价值没有得到应有的体现，势必有不尊重知识和脑力劳动之嫌，所以专家咨询费往往超标支付；劳务费的情况与专家咨询费相似。二者一般采用造表发放，如少数民族语言、民风民俗、习惯法等内容的课题，调研中有邀请民间人士录音录像、访谈、带路等业务发生，支付给他们的劳务费通常只有收条，但具有收款人的签名、手印、联系电话、家庭地址等信息。但审计检查中认为这是“白条”报账，不符合财经制度。
三、科研经费使用中存在问题的原因分析
面对科研经费使用中存在的诸多问题，从财务管理的角度看，主要有以下原因：
（一）高校科研经费投入主体多，信息不共享
我国高校科研经费的提供部门，主要有各部委的科研基金和政府直属的科研机构的基金，如科技部、全国哲学社会科规划办公室、国家自然科学基金委员会、教育部、农业部等。各部委和自然科学基金委的资助范围一般都比较广,面向很多学科,因此资助的针对性不是很强, 在实际资助时往往考虑申请人所在单位的隶属系统而决定是否给予优先资助。资助机构很重视申请者的身份、所属单位、所在地区，各资助部门一般优先考虑本系统的申报者，而非申报者真正的实力，其中存在照顾因素，而非真正的公平竞争，这样资助的结果形成各部门条块分割，形成一个个信息孤岛，造成重复投资，或投资资金分散。
（二）科研经费管理制度设计有缺陷，贯彻执行阻力大
在科研申报中，各类科研项目都要求编制非常详细的项目预算表，该表主要就支出预算做明细安排，个别明细项目有上限限制，如管理费、专家咨询费，在预算中没有设计项目研究人员应得的报酬，仅考虑研究项目的必要开支。这样的预算设计对研究人员而言是极其矛盾的，做科研需要耗费一定的脑力和体力劳动，付出了劳动而没有报酬，并且高校教师有教学任务，科研不是每一位教师的唯一任务，做科研是教师用自己的课余时间进行，如果不考虑晋升职称，教师可以选择不做科研。所以在科研经费管理办法中规定劳务费不能支付给项目负责人和项目组成员是不合理的，这是违背劳动获取报酬的基本道理的，也使项目承担者极其不满，所以他们总设法套取资金予以弥补，将怨气和不满向财务人员发泄，造成双方信任度极低。
（三）科研项目的监管措施单一，问责难
高校科研项目通常由校内科研部门管理，经费开支由财务部门管理，审计、纪检监察部门进行日常监督。通常情况下，项目的启动、中期检查、结题验收都是按照计划进行的，项目完成情况凭借成果确定。看视完善的管理程序，当项目出现问题，例如报销内容不真实、学术不端等情形，通常的处理方法是停止资助、收回资金，或者在一定范围内通报批评等，没有真正追究责任人的相关责任，这样的处理没有震慑作用。本身高校教师承担科研项目就是锦上添花的事项，没有这样的任务对其影响不大或者没有影响，所以人们存在侥幸心理，对财经法纪不尊重。
四、加强高校科研经费管理的政策建议
根据国发[2014]11 号文件规定，提出改进加强科研项目和资金管理的总体目标，希望通过深化改革，加快建立适应科技创新规律、统筹协调、职责清晰、科学规范、公开透明、监管有力的科研项目和资金管理机制，使科研项目和资金配置更加聚焦国家经济社会发展重大需求，基础前沿研究、战略高技术研究、社会公益研究和重大共性关键技术研究显著加强，财政资金使用效益明显提升，科研人员的积极性和创造性充分发挥，科技对经济社会发展的支撑引领作用不断增强，为实施创新驱动发展战略提供有力保障。为实现总体目标，从中央到地方各级政府相关部门，应积极推进以下内容的建设。
（一）建立科研项目信息库，实现信息共享
为了集中资金，优化资源配置，各部委和政府直属科研管理机构之间应建立项目管理数据库，实现彼此之间共享信息，避免重复投资和分散投资。从中央到地方应该统筹科研资金，按照科研项目类别，分别采用相应的办法予以资助。科研活动基本可以分为基础研究、应用研究及开发研究三类。基础研究，主要指探索客观世界基本原理的科研活动，不以应用为目的，旨在揭示客观事物的本质和运动规律; 应用研究，主要指针对特定目的，探索达成目标的新方法、新途径、新原理的科研活动; 开发研究，主要指为生产新的产品、材料和装置等，在基础研究、应用研究所获得知识的基础上，探索新的工艺、技术、服务规程的科研活动。对于基础研究国家应不遗余力保证研究资金，无论成功与失败，资金资助不减少；对于应用研究国家应做出纲领性指导，鼓励各类资金参与投资，鼓励研究者公开竞争，同时创造条件加速成果转化，实现其经济价值和社会价值以弥补研究成本；对于开发研究，应该鼓励企业投资，国家给予适当的资金资助，同时加强对科研人员的鼓励和支持，保证企业科研人员待遇不因企业效益变化而受影响。通过分类，分别建立项目数据库，加强管理，使有限的资金用到刀刃上，减少不必要的浪费，真正提高资金的使用效益。
（二）修订科研经费管理办法，尊重科研人员的劳动
不同部门的科研项目，有不同的科研经费管理办法，但对于经费使用方面的规定大致相同，特别对经费开支范围的规定基本一致。如《国家社会科学基金项目管理办法》（财教[2007]30 号）、《国家高技术研究发展计划（863 计划）专项经费管理办法》（财教[2006]163 号）、《中央高校基本科研业务费专项资金管理暂行办法》（财教[2009]173 号等文件，对科研经费开支范围的规定基本一致，都没有对研究人员的劳动报酬予以认可。这与实际情况相矛盾，尽管科研人员有责任去完成科研任务，可以得到精神上的认可，但没有从中获取直接的劳动回报，因而缺乏积极性和主动性，其探索创造的动力不足，总有怨言。因此应修改完善经费管理办法，从制度上认可科研人员的劳动，使其享有的劳动报酬合法化，缓解科研人员与财务人员之间的矛盾，这有利于科研人员全身心投入科研，少用心思思考怎样获取票据到财务部门套取经费的问题。
（三）改进科研项目评价办法，多角度评价科研成绩
现在的科研项目考评验收主要是凭借科研成果，如、论著、论文、研究报告等形式。这样的形式对于各类学科来说是比较方便的，而且可比性强，便于操作。但是对于社会、经济的贡献，这样的评价显得单一。对于一些前沿性的、有风险的科研项目，或许其成果没有得到认可，或者认可但评价不高；对于一些传统的研究项目，可能有较多的论文、论著产生。尽管从财务管理的角度看，两类项目的经费都在使用，没有受到任何影响，但从他们提供的票据中会发现前者花的费用高于后者，但是结果社会并不予以认可，资助部门并没有给予更高的资助，这是不合理的。根据国发[2014]11 号文件，营造“鼓励探索、宽容失败”的环境，从中央到地方应努力改进科研项目的评价办法，健全评价机制，一方面考核科研的最终成果，另一方面要对科研的过程进行考核。结果固然重要，但是过程也不可忽视，至少表明科研人员的工作态度，如果没有一个肯定“工作的态度”的评价模式，势必会产生投机心理、侥幸心理，这样的学术研究是可怕的。
基金项目：
本文得到贵州省民委2013年会计学科建设资金资助。
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参考文献：
[1]解希民.科研经费去哪了.国财经报，2014年3月11日第006 版,两会特刊.
[2]学白羽，李美珍，王孙禺.中美政府部门对高校科研经费的投入及管理方式比较.清华大学教育研究,2004年12月第25卷第6期.
[3]国务院.国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见, 国发[2014]11号，2014年3月3日.
[4]薛二勇.中国高校科研经费管理制度改革的政策分析.北京社会科学, 2014年第3 期.
（作者单位：贵州民族大学财务处）
