邹秀华
摘要：随着我国高等教育快速发展,原有统一的财务管理模式已无法适应新的办学规模和要求,采用二级财务管理模式提高财务管理水平已是大势所趋。笔者从目前高校财务管理的现状入手,对建立高校二级财务管理体制的必要性进行了探讨，并结合财务工作实践对如何构建高校二级财务管理体系提出了设想。
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关键词 ：高等学校；财务管理体制；二级财务
近年来，我国高等教育各项体制改革不断深入，办学条件不断改善，教育规模从稳步发展到跨越式发展，高等教育资金投入也实现了历史性突破。高等学校内部管理体制发生了根本性变化，大部分高校已经实施校院二级管理体系。二级学院作为高校办学重要的组成要素，原来高等学校集中的财务管理模式很难满足二级学院自主办学的发展需要，建立院校二级财务管理体系势在必行，但实践中还有很多问题需要解决。
一、高校现有财务管理模式存在的问题
1.制约二级学院自主权
随着市场经济的发展和教育体制改革的深化，高校规模不断扩大，专业培训、继续教育、国际合作等非学历教育的份额逐步增加。在这种形势下，“统一领导，集中管理”的体制已不适用于日趋细化的高校财务管理。由于高校资金高度集中，且对二级财务部门控制过度，二级学院办培训班、进行市场开发等都要经由学校批准，且收入全部上缴、纳入学校预算体系，在一定程度上导致二级学院办学的积极性降低，也缺少绩效管理的目标。
2.预算编制方法不合理
目前，高校财务部门在制定预算时大多采取了“基数+增长”的办法，根据上年支出的实际数加预计的增加数来确定下一年度的预算额度。这种方法看似简单可行，但没有考虑学校长期发展规划，会导致预算与发展目标不协调，失去了预算的有效性。同时会导致二级学院为了争取更多的下一年预算，往往会在年终突击花钱，增加无谓的支出来尽可能增大预算基数，造成学校资源严重浪费。
3.预算执行激励机制和绩效考核体系不健全
目前高校的预算管理只重视预算制定和预算执行率，缺少健全的对预算执行的激励和绩效考核体系。监督预算执行的过程是有效进行二级财务管理的保障，对预算执行结果的考核则是决定二级财务管理成败的关键。因此高校财务管理应当建立一套健全的预算执行激励机制和绩效考核体系，为二级学院预算执行创造一个规范的环境，提高学院的积极性和创造性，确保预算的完成。
二、高校二级财务管理体系的构建
1.健全的二级预算分配体系
完善的二级预算管理体系既包括年度支出的预算，也包括年度收入的预算。在收入预算中应包涵学费、住宿费等行政事业性收费收入，同时也应该涵盖二级学院非学历办班等其他收入。学校财务在对二级学院预算资金的分配上分为学院公用经费和专项经费。
学院的公用经费应采用模型拨款的方式，在分配方案的设计上可以根据不同的要素制定统一的拨款额度计算公式。相关要素可以考虑本科生、硕士研究生、博士研究生的折合数，教职工人数，学科系数和办学质量系数，学科系数可以按照目标学院不同学科类别的学生人数计算一个加权平均的系数，办学质量系数可以综合考虑目标学院的就业率、社会排名等因素。在按照固定计算模式测算出学院公用经费后，还可以增加绩效拨款，充分考虑学院提供的公用课情况、学费收缴率、科研收入情况、合作办学的开展等因素。在学院的支出预算中充分考虑资金的使用效益和学院的创收能力，从而给予一定的绩效拨款。
对于学院的专项经费单独下达，从立项到项目可行性论证都要经过相关职能部门的审批，学院专项经费采用零基预算。
2.完善的二级学院的核算体系
经费预算是财务管理的第一步，只有在科学、合理、完善的预算框架下的经济活动才能有助于学院各项目标的实现。核算则是对经济活动的事后反映和监督，及时、准确、全面地核算能适时向学院领导反馈本院财务状况，有利于学院合理安排整体工作。建议学院对各项经费来源及使用（如：学校拨付经费、继续教育创收收入、其他收入等），分类进行详细流水记录和核算，做到经费专款专用，规范使用。
3.二级学院单独的报表体系和财务报告
为全面考核学院的资金使用效益，应在报表体系中设置二级学院的报表体系，分别对二级学院的收支情况和资产保值增值情况进行分析。同时，应参照学校的财务年度决算说明，各学院也应对照年初发展规划，对年度日常维持、人才引进、师资队伍建设、实验室建设、学科建设等方面的进展和资金使用效益进行综合的分析和说明。同时按照对二级学院资产保值增值的要求出具资产负债表和事业支出表，便于考核学院预算执行进度和资产管理情况以及资金的使用效益。
4.完整的预算分配参考体系
学校对二级学院的预算分配应结合上年度的预算执行情况进行年度考核，建立系统的分配指标体系，既包括收入的预算，也包括支出的预算，结构如图一。
预算的编制、预算执行过程中出现的问题，例如暂借款是否及时冲账、项目执行变更情况等，学费收缴率、通过对项目的验收、组织力量进行评价，并把评价结果作为后续专项资金投入的参考指标之一。
三、高校二级财务管理体系的相关配套措施
1.对二级学院实行预算综合定额管理
为加大二级学院的办学自主权，并在分配体制上与财政拨款体制接轨，可以参照不同学科门类的学生不同的学科系数，设定不同的综合定额标准，在一定程度上，打通学院经常性公用经费和经常性项目的界限，避免资金规模较大的学院，在公用经费仍有剩余的情况下，还要再向学校申请专项，有利于学院层面的资金统筹，加大了学院经常性经费的自主权。
2.对学院专项实行综合评审制度
随着中央财政和地方财政加大对高等教育的投入，特别是竞争性项目的投入，使学院的各类学科或研究方向面临不同渠道的资金来源，在申请的过程中，如何在学院层面上、学校层面上避免重复申报、资源浪费显得尤为重要。因此，作为学院二级财务管理的重要内容，专项资金的申报工作必须打破以前分散申报的局面，由学院的院长带领学院的领导班子加上学术班子对学院的中长期发展战略进行规划，提出学科发展、人才引进、教学实验等方面的全面发展规划，并在学校层面上提出，以学院为主体申请项目经费。那么学校各相关职能处室可以组织学术层面的可行性论证；结合学校中长期发展纲要和战略发展目标，在各学院之间进行综合评审，决定专项资金投入的方向，使专项资金真正发挥效益。
3.建立中期滚动项目库
对二级学院而言，随着人才队伍的不断建设和学科的不断发展，会不断有新的项目需求；对全校而言，应建立中期滚动的项目库，归口相关职能部门管理，对项目的轻重缓急进行排序。并结合学校发展的规划，二级学院相应地也应该有自己的项目库，对项目进行排序后，到学校层面申请各类项目经费。
4.二级学院的财务绩效评价
由于高等学校是全额预算单位，使用各类财政资金，财政资金使用的绩效评价一直是近年来财政改革的关注重点，因此，学校财务为评价和鼓励二级学院提高资金使用效益，也应结合本校办学特色，办学历史等客观因素，建立相应的绩效评价体系。结合高校特点，人才和科研成果是特殊的产品，因此可以制定以下指标如表1来考核二级学院的办学绩效：
5.加强学校层面的监控和预警机制
二级学院虽然从事经济活动，但不具备法人资格，因此学校作为责任主体，有必要对二级学院的财务活动进行监控，并建立相应的预警机制。为使各二级学院的经济活动和会计核算具有一致性和可比性，学校财务除了定期进行国家相关政策、法律法规，地方财政政策等向二级学院的财务管理人员进行培训，还应该通过信息化的手段，对于学院预算执行过程中出现的问题，进行事中预警，使不合规、不合法的经济活动及时终止。
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（作者单位：上海理工大学财务处）
