我国煤矿安全规制：制度变迁历程、路径和动力

文/姜辉

【摘要】我国煤矿安全规制制度的变迁与整个国家的经济社会发展紧密联系。通过对各个时期规制制度的梳理并运用制度可能性曲线分析发现，我国煤矿安全规制制度变迁路径是从“全能主义”的行政干预逐渐向“监管主义”的政府规制转变，并呈现规制理念由“事故处理型”向“事故预防型”转变；规制方式由直接行政干预向发挥政府职能、弥补市场失灵转变；规制方法由下达政治任务、行政命令向完善法律制度、合理设置职能机构转变；规制体系由单一的行政法规政策向综合全面的法律法规、准则体系转变的特点。而制度变迁的动力主要有要素相对价格的变化、制度环境的变化、中介组织的发育、科学知识的积累和技术进步等。

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关键词煤矿安全规制；制度可能性曲线；制度变迁动力

【作者简介】姜辉，上海大学硕士研究生，研究方向：规制经济学。

对我国煤矿安全规制问题的研究一直以来是学术界规制研究的热点问题。本文在总结梳理前人研究成果的基础上，运用制度变迁理论尝试对我国煤矿安全规制制度变迁进行初步探讨。因为煤矿安全规制本质上是以降低安全事故发生，保障煤矿工人生命和职业安全为目的的一种制度安排，因此可用制度变迁相关理论对此进行分析。

一、对新中国成立以后不同时期我国煤矿安全规制制度的梳理

1.初步创立时期（1949~1965年）。新中国刚刚成立不久，煤矿安全生产问题就提上党和政府的工作日程，相关的法律法规制度也初步建立起来。在规制机构方面，1949年10月在当时的燃料工业部下设立安全监察处，由部长直接领导，该机构成为新中国成立后第一个主管煤矿安全的监管机构。1953年，当时的燃料工业部部长陈郁接受了苏联专家巴斯柯夫建议，建立了煤炭工业三级技术安全监察机构。但是在1958年，煤矿安监机构和各大区煤矿管理局被撤销，各产煤大省相继建立煤炭工业管理局指导煤矿生产和安全管理工作。在法律法规方面，1951年9月燃料工业部颁布了《中华人民共和国煤矿技术保安试行规程》，该《规程》的颁布为我国煤矿安全生产工作提供了基本思路和框架。1955年2月，中央人民政府颁布了《煤矿和油田页岩矿保安规程》作为指导全国煤矿安全生产工作的法规。1962年在煤炭工业部下设了专门负责煤矿安全的安全监察司，并于1963年8月颁布了《煤矿安全监察工作条例》和《煤矿企业安全工作条例》，重建了在此之前一度被取消的安全监察机构①。这一时期安全生产工作体制处于行业管理、工会监督、劳动部门监察的萌芽状态。

2.受到冲击时期（1966～1976年）。这一段时间，我国处于文化大革命时期，安全和生产被视为极端对立，各种安全规制和管理制度被认为是“管、卡、压”，②我国煤矿安全生产工作遭到了严重破坏，安全生产管理混乱、安全规制机构陷入瘫痪、安全事故频频发生，给我国煤矿生产管理和社会经济发展造成了巨大损失。1970年初，煤炭部被撤销，煤矿安全生产管理职能随着劳动部并入国家计划生育委员会而发生转移。在法律法规方面，1972 年，煤炭工业部颁布了《煤炭安全试行规程》（第四部）和《小煤窑安全生产暂行规定》等法规，1975年国务院发布了《国务院关于转发全国安全生产会议纪要的通知》，明确提出各工矿企业领导要对所负责的工矿企业实施有计划的安全检查，解决安全生产中的问题。总体上看，这一时期是我国煤矿安全规制工作受到严重冲击甚至倒退的时期，煤矿安全规制混乱无序，煤矿安全事故高发。

3.恢复发展时期（1977～1997年）。1978年十一届三中全会的召开标志着我国经济社会步入了正常发展轨道，同时，我国煤矿安全规制也走上了恢复和创新发展时期。为了保障煤矿安全工作的顺利进行和煤矿工作人员的生命安全，1980年，当时的煤炭工业部成立了安全监察司，各省市区煤炭厅局、各统配和重点矿务局相继成立安全监察机构。同年煤炭部又颁布了《煤炭安全规程》（第五部），明确规定煤矿安全生产的技术责任由各级总工程师或技术负责人承担。1983年颁布的《煤矿安全监察条例》也指出，煤矿安全责任由煤炭部监察部门、省级安全监察局、国有煤矿安全监察处、县级安全监察科共同承担，建立起了全面监察责任体系，到1986年正式形成了行业管理、国家监管、群众监督的体制。进入到20世纪90年代，我国对煤矿安全规制的理念发生了改变，政府在逐渐弱化对煤矿生产的干预的同时，也逐步强化企业在安全规制中的作用。这一时期，《矿山安全法》（1992年）、《劳动法》（1994年）、《煤炭法》（1996年）都相继颁布并实施，尤其是《矿山安全法》的颁布为我国劳动安全规制奠定了法律基础，我国煤矿安全规制的法律体系逐渐建立和完善起来。

4.创新发展时期（1998年至今）。这一时期我国煤矿安全规制工作走上平稳的发展轨道，规制机构趋于稳定，各项法律法规逐步完善。1998年由于国务院行政机构改革，职业安全监察和矿山安全监察职能由原来的劳动部转移到国家经贸委。2000年国务院设立国家煤矿安全监察局，下设办公室、安全监察司、事故调查司、科技装备司和行业安全基础管理司五个职能部门，全面负责煤矿安全工作。垂直到各省设立煤监局，省以下设立办事处，这是一个完全独立于煤矿生产管理体系的监察机构，标志着我国煤矿安全监察机制的正式建立。2001年国务院又设立国家安全监督管理局，与煤矿安全监察局实行一个机构，两块牌子，涉及煤矿安全监察工作的以煤矿安全监察局名义进行实施。2003年在撤销国家经贸委员会的同时，国务院安全生产委员会成立，负责全国安全生产工作。2005年，国家安全生产监督管理局升格为国家安全生产管理总局，级别由副部级升为正部级，直属国务院，煤矿安全监察局单设，级别为副部级，全面负责煤矿安全生产的监察职责。2006年2月国家应急救援中心（副部级）成立。进入新世纪以来，各项法律法规制度也逐渐完善起来。2000年底实施的《煤矿安全监察条例》规范了我国煤矿安全规制工作，提出要切实保障煤矿工作者的人身安全和生命健康。2002年全国人大常委会审议通过了《中华人民共和国安全生产法》，为我国安全生产工作奠定了坚实的法律基础。该法第一章第三条明确规定，安全生产管理，坚持安全第一，预防为主的方针。2003年国家煤矿安全监察局颁布了《煤矿安全监察管理办法》、《煤矿安全监察行政复议规定》、《煤矿安全监察行政处罚法》等一系列法规准则。另外，这一阶段，《工会法》、《劳动法》、《工伤保险条例》等一系列法律、条例相继颁布，国务院也颁布了相关行政法规，这使得我国煤矿安全规制制度逐步完善起来。2004年国务院发布《进一步加强安全生产工作的决定》，明确了“政府统一领导、部门依法监管、企业全面负责、群众参与监督、全社会广泛支持”的安全生产管理体制③。

从新中国成立后我国煤矿安全规制制度的变迁历程可以看出，我国煤矿安全规制制度的变迁与整个国家的经济社会发展状况密切联系，规制制度在持续变迁中呈现一种波动性，规制机构也变动频繁，但规制制度仍不断趋于完善。

二、我国煤矿安全规制制度变迁路径分析

1.制度可能性曲线。新制度经济学认为，制度具有公共物品性质，私人不能充分供给，而且政府提供制度具有规模经济等优势，因此政府垄断了制度供给的权力。但是政府面临着“诺斯悖论”的难题④，即政府既要促进社会产出、追求自身利益最大化，又要保证社会公平正义、维护社会稳定。因此政府垄断供给制度的权力并不意味着政府供给制度的完全充分，在提高产出和维护稳定的两难困境下，政府会依据综合成本收益原则进行制度供给。在特定时点上，政府有多重制度选择的可能性，但在双重约束下，制度会向着社会损失最小，即收入成本比最大化的方向演进，在提高产出量与保持社会稳定之间达到最佳均衡状态。我们可以用制度可能性曲线（Institutional Possibility Frontier ,IPF）描述我国煤矿安全制度的变迁路径。

从制度的功能角度看，制度可以实现控制专制和无序这两方面的危险，即合理的制度设计不仅可以限制政府滥用垄断权力，避免实行完全行政干预，还可以避免完全自由放任而造成社会无序状态，因此可以将无序和专制看成两种极端状态。横轴表示专制程度的逐渐增加，说明政府滥用权力程度，纵轴表示社会或组织无秩序状态的强化，说明政府放任的程度。直线ab 表示社会总损失最小化，而制度可能性曲线上的不同的点表示一定时期内政府在权衡专制和无序所带来的损失后供给的不同制度。如A点表示制度选择为私人秩序，政府干预较少，处于一种自由放任的状态，而E点表示国家强力干预，实施完全的行政监管。IPF反映了煤矿规制制度的可能性边界，在IPF曲线上每一点都代表这样一种规制制度，即在煤矿生产这个行业中，只有专制程度增加才可以减少行业无序状态。IPF曲线有以下几个特点：一是曲线凸向原点，说明专制程度的边际增加只能产生越来越小的无序程度的减少，即边际替代率是递减的，政府不可能无限制地通过加强权力干预来减少煤矿生产的安全问题。二是向下倾斜45°角的直线ab表示一定程度的专制和无序状态下的社会总成本，IPF曲线与向下倾斜45°角的直线的切点是最佳的制度安排。如点C可能意味着独立的规制机构、完善的法律法规、拥有“服务型政府”制定弥补市场失灵的制度等。

2.对我国煤矿安全规制制度变迁的分析。通过对我国煤矿安全规制制度的历史变迁分析可以看出，我国煤矿安全规制制度变迁的路径应该是从制度可能性曲线的左上端和右下端不断地向切点靠近，以求达到社会损失的最小化，既保持煤矿生产的顺利进行又力求煤矿工人的生命安全得到保障，规制制度在这一点达到制度均衡⑤。具体来说，制度变迁有以下几个方面的特点：规制理念由“事故处理型”向“事故预防型”转变；规制方式由直接行政干预向发挥政府职能、弥补市场失灵转变；规制方法由下达政治任务、行政命令向完善法律制度、合理设置职能机构转变；规制体系由单一的法律政策向综合全面的法律法规和准则体系转变。我国建国后相当长的一段时间内，国家实行计划经济体制，在这一体制下，煤炭行业实行国营方式，煤矿生产和监管工作全部纳入国家管理，国家行政干预完全代替了政府规制和政府职能的发挥。“三年恢复”时期和接下来的“大跃进”时期，在“生产挂帅”的政治号召下，各种不切实际的口号频出且影响巨大，如认为“突击就是革命，突击的方法是大跃进的方法”、“煤炭产量的跃进已不成问题，要进行技术革命的跃进”⑥等。这一时期安全监管是完全服从于生产工作，相应的规制机构和法律政策缺乏相应的独立性和有效性，没到达到保障安全生产和煤矿工人安全健康的目标。相反，这一时期煤矿安全事故频发，形势非常严峻。例如1960年5月9日山西大同矿务局老白洞煤矿发生事故，造成了684人死亡，228人伤残的严重后果，是建国后最大的一次伤亡事故。与此同时，对安全规制手段则主要采取高压的政治干预，表现为“事故处理型”政府规制，法律规定的预防措施没有受到应有的重视，政府对煤矿安全的规制似乎仅仅局限在对事故的通报，而伤亡的煤矿工人更倾向于被认为是为国家做贡献，生命和权利没有得到保障。

1966～1976年是文化大革命时期，安全被视为和生产极端对立，安全管理制度被认为是“管、卡、压”⑦，煤矿生产和管理陷入混乱状态。这一时期，国家仍实行计划体制，但安全监察工作无人问津，规制机构形同虚设，处于瘫痪状态，法律法规得不到有效执行，表面上是一种国家行政权力强化干预的状态，实际上是在高度干预下的自由无序状态，煤矿安全监管呈现社会经济大环境强干预下的放任主义。与此相对应，煤矿安全事故频发，每百万吨死亡率上升，成为建国后的第二个波峰⑧。

1978～1997年，煤矿规制呈现一种“放任主义”。计划经济体制的废除和改革开放政策的实施，加之1994年确立社会主义市场经济的方向，释放了文革十年中被压抑的制度需求，同时，政府也增大了制度供给的意愿和能力，规制理念转向“预防为主”，规制方法也逐渐弱化行政干预强度，采用颁布法律等措施来弥补市场失灵，大量的法律法规在这一时期颁布实施。但由于这一时期，煤矿生产体制和规制机构频繁变动，反复撤并，煤矿安全规制在反复中缓慢推进，煤矿安全规制工作整体上呈现“放任主义”。与“放任主义”相对应的是1989年和1994年前后出现绝对死亡人数的高峰。

从1998年至今，随着市场化改革的深化和政府职能的逐渐转变，煤矿安全规制机构也趋于稳定，独立性增强，安全监察职能逐渐从依附于生产职能中完全脱离出来。各项法律法规、规程和准则也相应完善起来，各项制度之间构成了一个完整稳定的结构体系。政府干预的落脚点在于弥补市场失灵，政府职能的发挥重点在于“监督”而非“管理”，成为市场经济下的“有限政府”，因此一套综合、全面、有效的煤矿安全规制体系逐渐建立起来，我国的煤矿安全监管从建国后的“全能主义”和“专制主义”的行政干预逐渐过渡到“监管主义”和“法制主义”的政府规制。但制度变迁是复杂的、缓慢的，会经历制度均衡——制度僵滞——制度创新——制度再均衡这样一个周期，在制度可能性曲线上表现为从A点和E点不断地趋近C点，以达到社会总损失最小的制度均衡。

三、我国煤矿安全规制制度变迁动力分析

1.相关要素的相对价格变化。要素的相对价格的变化是影响制度需求的重要因素，要素相对价格的变化改变了人们之间的讨价还价能力和激励结构，这会引致制度的变迁。正如诺斯和托马斯在《西方世界的兴起》一书中所探讨的那样，人口和土地价格的变化引致了对人的产权到对土地产权的变化，即由于土地资源的稀缺性增强，使得土地相对于劳动资本而言价格上升，引致了对土地产权的强烈需求，拖动了土地产权制度的变迁。舒尔茨也指出：“人的经济价值的提高产生了对制度新的需求，一些政治和法律制度就是用来满足这些需求的，它们是为适应新的需求所进行的滞后调整”。

纵观我国煤矿安全规制的历程，煤矿从业者相对价值的提高强化了规制制度需求，可以从以下两个方面理解：首先，煤矿从业者的供给是相对减少的。在建国后相当长的一段时间内，国家实行计划体制，煤矿行业主要以国营为主。在当时的意识形态下，进行煤矿生产，为国家做贡献主要体现为对党和国家、组织的忠诚和责任，一切听上级指挥，没有所谓的市场调节供给。而随着市场化改革的推进，煤矿产权逐渐分化和多元，煤矿劳动力的供给逐渐受到市场调节，煤矿工人作为“理性经济人”，会考虑更多的机会成本。对煤矿企业而言，劳动力价格上升且供给不稳定。其次，煤矿劳动者自身的素质和对生命安全重视程度的提高也增强了其讨价还价能力，加大了对安全规制制度的需求。根据生命价值理论，生命价值定义为个体为预防一项死亡而愿意支付的价值。用公式表示为：生命价值=支付意愿/风险降低标准。煤矿工人是根据工作所承担的风险来要求支付意愿，当煤矿工人安全意识提高，会提高风险识别和认识能力，会要求更高的支付水平，这会提高煤矿工人对自身生命价值水平的认定，从而增加对制度的需求。

2.宪法秩序的变化（政府治理理念和制度环境的变化）。宪法秩序的变化指政权的基本规则的变化，它深刻地影响着制度的需求和供给，规定着制度变迁的方式和进程的选择空间。本文对宪法秩序的理解着重强调政府的治国理念和当时的制度环境对煤矿安全规制制度变迁的影响，即诺斯所说的“国家意识形态”对制度变迁的影响。建国后政府对煤矿安全规制在政府行为上主要体现为“治理”，即针对某一情况而采取相关措施，具体到煤矿安全规制工作则体现为事故处理，具体内容就是责任追究与经济赔付。在这样的理念和制度环境下，制度需求被压抑和弱化，不能刺激制度供给，而政府作为垄断权力的制度供给者，没有压力提供充足有效的制度，或是制度供给仅仅针对事故处理。而国家治理理念逐渐向“善治”转变，其本质是达到社会公共福利最大化的一种社会管理过程。与之前的“治理”有明显的区别，“善治”的特征主要是政府与公民对公共生活（煤矿安全）的合作管理，是政治国家与公民社会间的一种新颖关系和追求的最佳状态，即政府在煤矿安全规制领域内，规制理念从“事故处理”向“事故预防”转变会引致制度需求曲线和供给曲线同时向右移动，不仅增大了制度供给数量，而且增强了制度供给的有效性。

3.中介组织的发育。一般说来，“橄榄型”的社会结构是比较理想的社会结构，即社会中间阶层的规模越大，对社会的安全稳定和公民的权利保障比较有利，中间阶层会发挥多元的社会功能。颜烨（2012）较早分析了突发事件曝光的社会效应，包括可以强化政府决策和行政的有效性、强化领导的责任意识等。在煤矿安全规制工作中，中介组织和社会监督力量发挥了重要作用，具体表现在以下几个方面：一是提高煤矿从业者的维权意识和谈判能力，从而增大制度需求；二是社会监督具有及时性、大众化、富有感染力等特点，可以迅速将煤矿安全事故详细报道出来，给予政府和煤矿企业压力；三是协会、咨询团体等中介组织的高素质人才资源在学术研究和相关政策建议方面发挥着重要作用，推动了规制制度的变迁。而我国社会一直呈现出“国家—家庭”二元化的社会结构，社会底层民众一旦陷入困境，除了寻求家庭成员的帮助，就是向政府求助。随着市场化改革的深化和公民素质的提高，中介组织的发育程度越来越高，在我国煤矿安全规制制度变迁中发挥着重要作用。

4.社会科学知识的积累和科技进步。社会科学知识的积累和科技进步会降低制度供给的成本，增加制度变迁的潜在收益，从而使得制度的供给曲线右移。正如拉坦所说：“社会科学知识可能会经由现存的制度或通过促进新的更为有效的制度的发展和创新而导致更为有效的制度绩效”。⑨从我国煤矿安全规制制度变迁的历程可以看出，社会科学知识的积累增加了政府制度供给的意愿和能力。例如建国后，我国采用了苏联专家巴斯柯夫的建议，建立了煤炭工业三级技术安全监察机构。上世纪90年代，在总结我国煤矿安全规制实践基础上，积极吸取国外煤矿安全规制经验，积极推进煤矿安全监察垂直管理体系的建立。

四、完善我国煤矿安全规制的思路

通过上文分析可以看出，我国煤矿安全规制制度的变迁呈现一种动态波动性，变迁路径由行政干预逐渐向法律规制、政府由“全能主义”向“监管主义”转变。在规制制度连续性的变迁中，煤矿工人价值的提高、政府执政理念的转变和社会科学知识的积累发挥了动力作用。从以上分析中可以得出完善我国煤矿安全规制的几点思路。

1.明确政府规制的边界，避免规制越位和规制缺位。一方面不能实行过度的政府干预，应以弥补市场失灵为目的，保证煤矿安全生产的顺利进行。另一方面不能放任过度，造成规制不足和政府职能缺位。

2.完善法律法规并加强执行力度。完善的法律法规是煤矿安全规制的前提。必须加强执行力度，发挥法律强制性约束作用。煤矿企业主和煤矿工人要逐步树立法制理念和安全意识，降低事故发生率。

3.要设立职能明确、独立的规制机构。完善的规制机构是煤矿安全规制的关键，也是政府发挥职能的载体。要保证煤矿安全规制机构权力的独立性，不受地方政府干预，同时要加强对规制机构的权力监督，避免权力滥用。

4.要重视中介组织的发育和煤矿工人安全意识的提高。在煤矿安全规制中，中介组织要成为煤矿从业者和上级监管机构沟通的桥梁，发挥信息传递、社会监督的作用。而煤矿从业者自身安全意识的提高是防止安全事故的有效途径。

注释

① “二五”计划初期，由于受到“左”倾错误思想和“大跃进”影响，煤矿业出现混乱，许多行之有效的规制措施被废除，安全监察机构被取消。

②⑦李毅中:谈谈我国的安全生产问题[EB/OL]. http://www.chinasafety.gov.cn/zhengwugongkai/2006-06/17/content_172198.htm③国家安全生产监督管理总局网站http://www.chinasafety.gov.cn/newpage/Contents/Channel_6550/2004/1028/11987/content_11987。

④“诺斯悖论”指国家的存在既是经济增长的关键，又是人为经济衰退的根源。

⑤均衡一般包括两层含义，一是对立变量相等的“变量均衡”；二是对立主体中的任何一方不具有改变现状的能力，处于一种势均力敌的状态，称之为“行为均衡”。

⑥转引自颜烨《煤矿安全的社会学研究》，北京：社会科学文献出版社，2012 年，第101 页。

⑧建国后煤炭每百万吨死亡率第一波峰是1958～1962 年，高达13.43。

⑨科斯、诺斯等《财产权利与制度变迁》，上海三联出版社，1994 年版，第352 页。

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参考文献

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[6]颜烨.煤矿安全的社会学研究[M].北京:社会科学文献出版社,2012.