王东艳 马艳 崔晓玉
摘要：预算管理既是高校财务管理工作的重要内容也是高校各项业务活动的重要依据，其质量的高低直接关系到高校办学目标的实现。但是，目前我国高校的预算管理还存在着很多问题，直接或间接地影响到了高校的可持续发展。文章在深入分析目前我国高校在预算管理方面存在问题的基础上，从预算理念的改变入手，提出了改进预算编制方法、细化预算编制内容、强化预算监督与考评等意见和建议，目的在于提高高校预算管理质量，为高校的健康持续发展提供重要的财力保障。
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关键词 ：高校；预算管理；预算管理质量
一、我国高校预算管理的现状
预算管理是高校为实现其既定的办学目标而采取的一系列财务管理活动，它在优化学校资源配置、提高资金使用效益和效率方面发挥着重要作用，是高校健康发展的重要财力保障。高校预算管理主要由预算编制、预算执行、预算考核与监督三个环节来完成，这三个环节质量的高低直接决定了高校预算管理的质量，并进一步影响到高校总体办学目标的实现。但是，受各种因素的影响，目前我国高校预算管理的质量并没有达到预期的质量要求。据中国政法大学教育法中心在2011年12月发布的《2010-2011 年度高校信息公开观察报告》中通过对112 个高校的调查结果看，高校在关于经费来源、年度经费预算决算方案公开方面，被调查的112 个高校的得分均为零。
由此可见，在高校信息公开中财务信息尤其是预算信息公开的情况是最差的。预算信息是预算管理工作的结果，预算信息质量不高说明预算管理工作存在问题。据首都经贸大学的许江波等人对中国高校预算管理现状的调查，发现目前高校的预算管理体制比较落后，大部分高校都采用的是统一领导，集中与分散管理相结合的预算管理模式，且大部分高校没有专设预算编制与管理机构，一般都由财务部门负责预算的编制工作；而在预算编制过程中，由于预算管理理念和编制方法落后导致预算与实际差异比较大，进一步影响到预算执行的刚性，使得高校预算管理流于形式；在预算监督与考核方面，各高校也普遍缺乏行之有效的监督考评体系，导致预算管理的效果与质量无法得到保障。据许江波等人的调查，受访对象中有65%的高校没有进行校内预算考核。可见，目前我国高校预算管理在预算体制、预算编制、预算执行以及预算考评等方面都还存在着一定问题，影响了高校预算管理的效果和质量。
二、目前我国高校预算管理方面存在的问题分析
从目前我国高校预算管理的现状可以看出，高校预算管理在预算管理理念、预算编制方法、预算执行和预算监督等方面还存在诸多问题。这些问题的存在严重影响到我国高校预算管理的质量，进一步影响到高校总体目标的实现。因此，深入分析目前高校预算管理方面存在的问题，针对问题找到解决措施是提高预算管理质量的前提和基础。
1.高校预算管理理念落后
理念是行动的先导。预算管理理念决定着预算管理工作的过程与结果。但是对于高校预算管理的认识，很多人仍然停留在预算就是“计划要钱、计划花钱”的表面阶段，“重分配、轻管理”的思想仍然普遍存在，没有真正从管理的角度去认识预算管理在高校财务工作及学校整体发展中的重要作用。在这种传统的预算管理理念作用下，首先表现在部分高校负责人预算管理意识不强，错误地认为严格按照预算编制来执行预算会使得学校各项工作受限制太多，缺乏灵活性，因此不重视预算管理工作；同时，学校各职能部门通常也认为预算编制只是财务部门的事而与自己无关，只要本部门能要到钱、有钱花就够了，实践中也没有很好地配合预算编制工作；而一般的教职员工更不关注学校的预算管理工作，没有为此献言献策。正是由于这些落后的预算管理理念和思想，才使得高校预算管理工作的质量不高，没有发挥其应有的管理、计划和规范作用。
2.预算编制方法落后
预算编制方法是高校预算编制部门安排年度资金收入和支出计划使用的方法，是预算管理中的关键环节，预算编制方法是否科学、合理直接影响到预算管理的质量和效果。因此，采用科学合理的预算编制方法是高校预算编制的核心和关键。在高校预算编制“量入为出，收支平衡”的原则指导下，各高校都根据自身情况采用了不同的编制方法。目前，大多数高校都采用了传统的“基数法”来编制预算。即通常在进行预算编制时都是参照的历史数据，这就导致学校未来的发展规划与预算编制会出现一定的差异，同时这种预算编制方法也有可能导致由于经费支出不足而影响到学校正常的教学和科研工作。显然，这种传统的预算编制方法直接影响到预算管理的效果与质量，与高校自身的发展规划不匹配，在一定程度上限制了高校发展规划的实施，进而影响到高校整体的可持续发展。
3.从预算编制内容看，预算编制内容缺乏精细化
预算编制的内容是预算管理的重点，是预算执行和预算控制的重要基础。预算编制内容涉及高校的收入和支出，高校收入一般包括财政补助收入、上级补助收入、事业收入、经营收入、附属单位上缴收入、其他收入等。高校支出主要由事业支出、上缴上级支出、经营支出、对附属单位补助支出和其他支出组成。在预算编制内容上，由于高校的收入大部分来源于财政补助收入，内容比较固定，因此在收入预算编制方面存在的问题相对也比较少；而支出预算是各高校开展教学、科研及其他活动所发生的各项资金支出。由于高校职能部门多，经费使用范围广，因此在进行支出预算编制时存在的问题也比较多。主要表现在预算编制人员在编制支出预算时往往没有结合各职能部门的实际情况来考虑预算编制的具体内容，没有把支出具体细化到经费使用单位及具体到该单位每个项目所需要的经费上，这样就导致后续的预算执行过程中经常出现任意挪用经费的不良现象。同时也给部分相关人员通过设立项目虚假名称来套取资金留下了空间，严重影响了学校预算管理的效果与质量。因此，高校在预算编制内容方面尤其在支出预算编制上应当进行精细化研究，力争明确每项支出的具体名称和具体金额，做到预算内容的精细化，为提高高校预算管理质量奠定坚实的基础。
4.预算执行不严格，预算结果缺乏科学的评价和监督
预算执行是将预算由计划变为现实的具体实施步骤，也是预算管理工作的中心环节。预算执行是否严格，直接关系到高校预算经费的使用效率。但是，由于目前高校预算管理既缺乏完整的预算控制制度，又缺少专业的、独立的预算监督机构，加上高校预算编制方法落后，编制内容缺乏精细化，导致预算在执行过程中缺乏刚性，造成各部门不顾预算的安排而随意支出经费，造成了经费的极大浪费，影响到高校整体规划的实施与发展。
预算执行的结果直接反映了预算管理的质量，因此，应通过对预算执行效果进行的科学考评来衡量预算管理质量的高低与好坏。而预算管理质量的考评应该建立在科学合理的预算绩效评价体系上。但是，目前各高校尚没有建立一套科学合理的预算绩效评价体系与方法，导致预算管理的质量无法科学衡量。预算下达后，对于各职能部门经费使用情况后续也很少进行跟踪调查，造成预算只负责发钱，却不管执行效果如何的局面，大大降低了预算经费的使用效率，导致各职能部门的盲目支出。同时，高校对于预算经费的使用效率也缺乏合理的奖惩机制，对于经费使用合理的部门没有奖励，对于滥用经费的部门也没有惩罚，造成经费使用对象不重视经费使用效果，不利于提高各职能部门合理使用经费的积极性。这种没有把预算结果考评与相关责任人绩效挂钩的情况必然会影响到学校整体预算管理的效果与质量。
三、提高预算管理质量的对策
1.改变预算管理理念
预算管理质量的提高首先在于预算管理理念的转变。高校要把“统一领导、分级管理”的预算管理体制真正落到实处，首先要转变过去落后的“要钱、花钱”的预算管理理念与思想，而将预算和管理真正结合起来，使得管理的思想贯穿于整个预算过程。从预算编制、执行到最后的绩效监督，都应该进行严格的管理，使预算管理落到实处；其次，高校预算管理是一个科学、系统而全面的过程，不应将预算管理仅仅作为财务工作的一部分，而应当将其作为高校总体发展的一部分，成为全校每一个人的共同目标。为此，高校首先应重视预算管理工作，为预算管理投入足够的人力、物力和财力，建立和健全预算管理的各项制度和规范，并在日常工作中多做宣传，集思广益，在提高高校负责人预算管理意识的同时让每一部门、每一个教职员工都积极参与到预算管理工作中来。最终通过各个部门的共同合作，使高校预算管理落到实处，发挥预算管理应有的作用，提高高校预算管理的整体质量。
2.改进预算编制方法，提高预算管理质量
预算编制作为预算管理的起点直接影响着预算管理的质量。因此，要提高预算管理质量首先应该改进预算编制的方法。高校在进行预算编制时首先应按国家要求分别收入和支出进行预算编制。收入预算按来源渠道遵照“积极稳妥”的原则来编制，支出预算按支出用途遵照“统筹兼顾、保证重点、勤俭节约”的原则来编制。在支出预算编制方面，针对目前大部分高校使用“基数法”编制支出预算存在的弊端，可以考虑采用“零基预算法”来编制预算。“零基预算法”是指在编制预算时对于所有的预算支出，均以零为基底，不考虑以往情况如何，从根本上研究分析每项预算是否有支出的必要和支出数额的大小。这种预算不以历史数据为基础作修改，在年初重新审查每项活动对实现组织目标的意义和效果，并在成本—效益分析的基础上，重新排出各项管理活动的优先次序，并据此决定资金和其他资源的分配。采用这种预算编制的方法既能避免“基数法”的弊端，同时由于该方法需要各职能部门的积极配合，因而也有利于调动各部门参与预算编制的积极性和主动性。显然，“零基预算法”能够从客观事实出发来安排预算，更科学合理，有利于预算管理质量的提高。
3.建立高校预算编制的分级数据库和项目库并按照数据库和项目库来执行预算
为完善预算编制方法，提高预算管理的质量，高校在预算编制时首先应明确预算编制的内容，细化预算编制项目，力争实现预算编制内容的“精细化”管理。“在进行收入预算编制时应分别按照收入的来源进行编制，财政补助收入和上级补助收入应根据财政部门和上级主管部门核定的定额和补助标准编列；事业收入、经营收入和附属单位上缴收入应分析本年的有关因素并参考上年的情况进行编制。对于支出预算的编制也要按照支出的具体内容分别进行编制。”事业支出（包括基本支出和项目支出）是各高校支出的主要部分，因此应重点关注事业支出的编制，一般应按照各部门的人数及使用的各设备数量采用定额定员法进行编制，当年没有定额依据的可根据上年的情况考虑高校当年发展规划进行测算编列；针对事业支出编制存在的问题，高校可借鉴国外一些政府部门的做法建立分级的数据库和项目库以细化预算支出编制内容。这就要求各经费使用单位按照自身情况编制支出的数据库和项目库，并且严格按照预算编制的数据库和项目库来执行预算。
具体操作中可首先由各基层支出单位建立本级支出的数据库和项目库，例如系级数据库和项目库；再由各主管单位根据各基层支出单位的情况建立主管部门数据库和项目库，如院级数据库和项目库；最后由学校财务部们根据各主管单位提供的资料，建立校级数据库和项目库。在具体预算执行过程中严格按照各单位编制好的数据库和项目库执行，严格按照“预算不批复，支出不发生”的原则执行预算支出，强化预算执行的刚性，杜绝将预算经费挪做他用的现象产生，从而从根本上改善目前先给经费后报项目的现象发生，进一步保障预算管理的质量。
4.对预算进行预算绩效评价和预算效果监督
西方有句谚语：“在管理活动中，如果没有监督与考核，再美丽的天使都会变成可怕的魔鬼。”以此来形容考核、监督工作的重要性。对于预算管理而言，没有预算评价与监督，预算管理就失去了实际意义。因此，高校预算管理的质量和效果如何，需要通过对预算管理进行绩效评价来确定。高校预算绩效评价主要包括预算编制中的决策评价、预算执行中的过程评价、以及决算中的结果评价。由于高校预算管理工作的复杂性，对于高校预算绩效评价我国目前还处于探索阶段，还没有形成一个科学合理的评价系统。2011年7月财政部发布《关于推进预算绩效管理的指导意见》第三条：“逐步建立‘预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用’的预算绩效管理机制。”因此，对高校预算绩效进行科学评价，首先应当建立与高校预算绩效评价工作相关的各项制度和绩效评价体系，对各预算执行部门的执行情况进行效益评价，对于随意变更预算项目、项目未完成、经费使用效益低下等情况，可在第二年的支出预算中给予一定比例的扣减。同时，高校应当加强预算绩效监督。绩效监督是高校实行绩效预算管理的可靠保障。通过绩效监督可以对高校预算经费使用情况进行一个客观、公正、合理的反馈，并建立一个明确的奖惩制度，从而保证高校预算管理目标的实现。对于因玩忽职守造成高校经济损失或有虚假行为的相关责任人，应给予经济处罚和行政处分，情节严重的要追究法律责任。总之，绩效评价和预算效果监督是保障预算管理质量的最后一个重要环节。通过建立科学的绩效评价体系，加强预算效果监督，可以有效地提高高校预算管理的质量。
四、总结
“没有预算就没有一切”。随着国家各项财税体制改革的不断深入和高等教育事业的快速发展，高校预算管理的重要性也在不断加强。高校预算管理在满足规范化、制度化、科学化的要求下，应当充分发挥其财务管理职能、提高资金使用效益。针对目前高校预算管理中存在的问题，通过转变预算管理理念，改进预算管理编制方法，强化预算管理绩效评价和监督等措施来提高高校预算管理的质量，为高校的持续发展提供有力的财力保障。
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（作者单位：长安大学经济与管理学院）
