预算改革的体制约束院基于国家模型的一种分析

靳继东

收稿日期：2015-02-20

基金项目：国家社会科学基金重大项目“中国特色社会主义政治发展道路的理论阐释与实践路径研究”（12＆ZD058）；国家社会科学基金项目“政府预算改革的政治约束、激励机制和路径选择研究”（10CZZ019）；东北财经大学校级科研项目“我国政府事权分割的理论逻辑、体制约束和实践路径研究”（DUFE2014J24）；东北财经大学学科建设支持计划项目“财政政治学：改革实践、学术前沿与新兴学科”（XKX-201403）；辽宁省教育厅优秀人才项目（WR2014013）

作者简介：靳继东（1974-），男，河南汤阴人，副教授，政治学博士，经济学博士后，主要从事政治理论和公共政策研究。E-mail:jjd7404@sina.com

（东北财经大学经济与社会发展研究院，辽宁大连116025）

摘要：由于预算与国家之间的本质性依赖关系，预算理论研究必须依据某种国家的假设或判断而展开。在此意义上，政治体制和过程构成了对预算制度及其改革的重要制约。对于在既定体制下进行的预算改革而言，必须关注和研究不同体制约束条件下的预算结构和形式的实践特征和经验路径。本文分析了不同国家模型下政治体制安排对预算改革实践的制约和影响，以期为中国预算改革实践提供理论参考和现实启示。

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关键词：预算改革；国家模型；政治体制

中图分类号：F810.3文献标识码：A文章编号：1000-176X（2015）04-0003-07

财政既是政治之“因”，也是政治之“果”。自从沃尔达夫斯基提出预算改革政治学这一研究命题以来，从政治体制和过程角度关注和研究预算改革已经成为公共预算理论中非常重要的一个研究方向和领域。作为研究政治的另一种方式，预算理论如果忽略了对制约预算过程的政治体制和权力结构分析，就难以从根本上解释预算行动何以可能的问题。基于此，本文将试图从财政和政治史的角度，在预算汲取、分配方式变化与国家制度安排及其变迁的互动关系中，分析不同国家模型下政治体制安排对预算改革实践的制约和影响，进而为中国预算改革实践提供理论参考和现实启示。

一、预算改革、国家模型与体制分析

随着现代经济中国家功能在理论和现实层面的变化，关于建立预算改革的理论模式已经成为公共预算研究中的重要问题。贝尔［1］认为，现代社会中的经济活动可以分为三个领域，即家庭经济、市场经济和以财政预算为核心的国家经济，并且进一步强调建立财政预算政治学理论的必要性，“关于家庭经济，我们确确实实有一整套的学说。事实上，亚里士多德的《政治学》开章即谈‘家庭的理论’，或者说家务管理，是他探讨家庭经济和政治经济，以及两种经济各自所应有的原则的基础。至于市场经济，约翰洛克和斯密的著作为我们创立了企业论、解释市场清理的均衡概论和一系列的哲学原理——通过互通有无以增进个人的利益。然而，我们却没有创立有关国家财政的完整的经济学和政治学；没有创立有关阶级之间、社会群体之间在税务这个决定性问题上的结构冲突的社会学；没有创立试图以公平分配理论——它奠定在公共家庭乃是社会中心这个基础之上——的面貌出现的政治学” ［1］。

国家作为强制性组织对预算资源存在根本性依赖，“国家都要首先并主要是从社会中抽取资源，并利用这些资源来创设和支持强制组织和行政组织”［2］。围绕预算资源汲取而形成的不同制度方式，对于近代国家形成以及国家治理的不同模式将产生重要影响。“中世纪的英国、法国和西班牙对皇家财政需要所做的激烈斗争的不同结局，最终使欧洲依法治理或由行政敕令治理的社会形成了极为明显的差异”［3］。在12—18世纪欧洲国家形成过程中，普鲁士、英格兰和法国分别采取了不同资源汲取模式，从而形成了差异化的制度安排［4］。然而，资源汲取模式与国家体制安排之间的关系显然不是单向而是互动的。“强制组织和行政组织只是整个政治体系的一个组成部分。政治体系还可能包含让社会利益在国家政策中得以表达的制度，以及将非国家行政者动员起来参与政策执行的制度……只要这些基本的国家组织存在，它们在任何地方都具有摆脱支配阶级直接控制的潜在自主性”［2］。在现代国家日益成为一种具有自主性的强制组织，并越来越多地承担起更多的满足社会公共需求功能之后，资源汲取就逐渐成为国家实现其目标的重要基础，而预算制度为国家服务的工具属性也将越来越明显。进而，作为国家治理制度安排中的重要一环，预算制度改革将取决于以不同时期国家在经济社会发展中的功能定位和不同政治体制安排下的国家自主性程度。

基于预算与国家之间本质性的相互依赖，有关预算改革的理论模式和经验分析，必然要以某种对国家的理论观点或现实观察为中心而展开。正如诺斯所指出的，“在任何关于长期变迁的分析中，国家模型都将占据显要的一席”［5］。在不同国家模型的政治体制约束下，国家预算资源汲取和分配的价值、结构和机制显然是有区别的，预算形式和实施的侧重点也会有所不同，“预算在资本主义、民主社会、联邦主义的国家还是在一个社会主义的、权威主义的国家中执行会完全不同”［6］。什么是令人满意的理论模型？“如果有一种解释能适用于许多历史现象——即这种解释具有‘权威性’——而且简明扼要，则可以认为此种解释比较可信”［7］。显然，要满足简明扼要原则，就必须把不必要的假设和复杂性剔除掉而紧紧抓住经验现象的本质性特征；而能够权威性地解释多种已经发生的现实，则需要理论能够概括或涵盖各种现实的主要特征。因此，对于在既定体制下的预算改革而言，分析不同国家模型中的制度安排、权力运行方式及其对预算改革的作用和影响显然是必要的。

二、专制体制：掠夺之手的改革困境

关于国家在经济发展中的作用，施莱弗和什维尼［8］总结了两种传统的规范模型，即扶持之手模型和看不见的手模型。扶持之手模型认为，不受约束的自由市场会导致诸多弊病，包括垄断定价、外部效应（例如污染）、失业、不完善的企业信贷供应以及地区发展的失败等。因此，致力于社会福利最大化的国家应该为了纠正市场失灵而进行诸如征税、管制、价格控制、总需求管理和政府所有制等行动。看不见的手模型认为，市场运转良好而无需任何政府，国家只需执行一些诸如提供法律、秩序和国防等市场经济赖以运行所需的基本职能。施莱弗和什维尼［8］认为，这两种规范性模型忽略了对真正决定政府行为的政治过程的分析，以致看不见的手模型无法解释现实社会中大量政府干预存在的真正原因，因为在现实中政府对经济生活的干预程度远远超出了任何版本的看不见的手模型，而扶持之手模型也难以解释以社会福利最大化为目标的政府干预政策绩效却非常糟糕，并且常常与服务公众的目标背道而驰。为此，施莱弗和什维尼［8］提出了以政治过程分析为基础的新的国家模型，即掠夺之手模型。掠夺之手模型将政治过程视为政府行为的决定因素，提出了政治行为模型，即“政治家们的目标并不是社会福利的最大化，而是追求自己的私利。独裁者运用他们的权力来维护自己的地位，将资源配置给自己的政治支持者，打击政敌，中饱私囊，以牺牲公共福利为代价。民主政治中的政治家常常抱有更多的公利动机，部分原因在于他们需要再次当选。但是，通过民主方式选举的政治家一般也不会追求社会福利的最大化……民主政治会导致政治家追求非社会福利目标，还有另一个原因，就是利益集团和游说会对政治选择产生影响。游说集团便利用这一影响操纵再分配，从公众那里掠夺资源，有时会以高额的社会成本为代价”［8］。掠夺之手模型的重要贡献在于，它不仅从政治过程分析入手揭示出政府行动的自利性一面，而且深入剖析了不同体制下权力掌控的方式不同而导致的政府实现自利动机的行动策略差异。更为重要的是，它提出了一个对于推进政府改革更加关键性的问题：谁去推行改革？如果政府是自私的，那么政府去领导推行政治改革，特别是使政府变得更弱的改革，是否存在根本矛盾？由此，掠夺之手模型指出了一个对于改革实践意义的研究方向：最好的改革时机正好就是党派的政治利益和社会福利相一致的时候，而如何构建支持改革的政治联盟将成为改革能否成功的关键所在。

与掠夺之手模型具有殊途同归旨趣的新制度经济学的国家理论强调，“理解国家的关键在于为实现对资源的控制而尽可能地利用暴力”［7］。因此，具有“暴力潜能”的国家很有可能走向掠夺性方向，即国家凭借其垄断的暴力尽可能实现权力集团的收益最大化而无视它对社会整体福利的影响。在财政政治史上，法国是一个比较经典的例子。托克维尔［9］指出，“公共事务几乎没有一项不是产生于捐税，或导致捐税”［9］。对于西欧国家的君主们而言，公共开支或战争费用导致财政短缺问题是一样的。但对于大革命之前的法国而言，最大问题不在于财政赤字的存在，而是在于专制权力对财政危机的解决方式。“法国国会不同于英国国会，……她的等级会议恭顺地屈服于国王的要求，因而丧失了由战争所带来的在法国建立立宪政府的机会”［10］。由于议会的顺从，缺少牵制的君主越来越多地运用日益专制的绝对权力去剥夺社会财富，并通过特权、补贴等方式收买贵族对国王征税的控制权。从历史角度看，这导致了两个结果：第一，随着三级会议丧失了征税的控制权，绝对君主的任意统治越来越发展，使法国成为当时欧洲最典型的绝对君主制国家。第二，君主不受限制的特权越是发展，贵族就越来越多地享受免税特权，第三等级就越来越承担了沉重的财政负担，社会也就越来越深陷入更深的分裂。更为关键的是，由于权力的专制性特征，这种掠夺性国家在严重的财政危机和社会矛盾面前，却越来越失去了改革的意愿和能力。在1688年为解决财政危机而召开的三级会议上，“无论是国王路易十六的开幕词，或是掌玺大臣巴朗登的致词和财政总监内克尔的讲话，都使第三等级的代表们感到失望，他们只谈财政困难和税收，而闭口不谈政治改革”［11］。最终，围绕财政改革而引发的政治冲突导致了大革命的爆发。

奥尔森［12］将掠夺性国家理论进一步运用到对前苏联兴衰的制度分析中。在奥尔森看来，苏联的体制特征发挥了关键性作用，“它由一个共容利益集团所统治——其他情况相同时，苏联领土上的生产效率越高，可供专制者实现其目标的资源也就越多，所以苏共第一书记有提高社会生产效率的强烈动机；其领导人从社会中攫取了最大可能的剩余，以增加其政治权力、军事力量和国际影响”［12］。基于实现经济增长与统治者的政治利益存在一致性，统治者有足够的动机致力于推进和保持经济长期增长。那么，统治者为什么没有涸泽而渔式的从社会无限制地攫取资源？这可以通过基于长期执政期望的统治者理性选择中得到解释，即“希望长期执政的专制者通常会因为没收财产、实行通胀和拒绝偿债的做法而损失甚大……长期执政预期的专制者一般不能从没收资本类财产中获益，因为没收这类财产通常意味着未来投资和收入的减少，进而是税收收入的减少”［12］。既然在这一体制下，统治者有足够的动机推动经济增长，那么前苏联为什么最终会走向崩溃？这可以归结为前苏联的“全能主义”政治体制。在这一体制下，国家对社会的无限政治责任与有限的预算资源之间存在着根本性的矛盾。由于这一矛盾，这些国家的预算收入不足以满足其所承担的责任所需，预算支出也不能反映政府的所有活动。在政治意识形态和国家强有力的控制之下，这些矛盾可能是隐性的、潜在的。但从根本上讲，只要这种体制性的矛盾不解决，软预算约束、预算赤字、通货膨胀和经济增长乏力等问题终究会显现和爆发出来，最终形成政府的合法性压力。随之而来的一个关键问题是：前苏联的改革者为什么未能有效地解决这些矛盾，从而像中国那样顺利地进行经济的市场化转型？奥尔森［12］指出，根本原因仍然在于这种体制下所固有内部既得利益者的分利性行为，“随着时间的推移，管理人员、官僚、甚至工人联合起来，开始隐秘地分享对国有企业的控制（最后经常是成为主要的控制者），而这些国有企业是税收收入的主要来源。税收收入不断减少。对于中央来说曾经是税收的部分，后来变成了成本——被企业及其管理层、工人和供应方截留了下来，或仅仅因为效率低下而浪费掉了，有时甚至确实被人偷走了。当中央变得比以前更为贫穷更为虚弱时，它甚至需要为公众舆论担心，这使得甚至在困难时期限制消费、养老金发放和社会服务都变得愈加困难”［12］。因此，当改革者尝试进行经济改革时，他们所面对的实际上是整个体制所导致的根本性问题，由于无法“在和无数从事隐蔽的集体行动及其他内部人游说活动的派系的战斗中胜出”［12］，从而最终失去了推动改革的有效能力。

三、民主体制：公共选择和议价能力

任何统治都不能在赤裸裸的暴力基础上持久存续，而必须是一种“合法的”权威。在西方近代国家形成时期，虽然法国式的“无偿征用财产提供了一种短期解决办法，但可能会证明要在较长的时间里付出很高的代价”［13］。在这种情况下，英国的君主没有走法国国王凭借专制性权力而征用或无信用借款等方式来解决财政上的难题，而是创造性地采取了一种“以权力换收入”的制度创新，以缓解财政的巨大压力并形成可持续的补足财力的方式。为了赢得社会主要纳税群体的合作，君主们做出了必要的让步——建立和容忍一个代议机构，使纳税人的代表能够对政府的财政收入、支出有所控制。后虽历经内战、复辟等磨难，由议会控制征税权的宪法传统一直未被改动。1603年后，议会与王权就围绕对征税权力的控制频频爆发冲突，詹姆斯一世多次强行提高关税的举动激起了议会的反抗，查理一世即位后，议会与国王在税收问题上的矛盾进一步达到不可调和的地步。1628 年，英国下院联合上院提出《权利请愿书》，重申了未经议会同意不得强行征收任何赋税、借款、捐赠，以及非经正当法律程序不得拘捕任何人的原则。1629年，议会通过议案，宣布凡是教唆国王征收吨税、磅税的人或自愿缴纳者都是“国家的死敌”和“自由的叛徒”。到 1648年，议会获得了最终的胜利。1649年1月，“残阙国会”通过决议，明确宣布议会(下院)享有最高主权，并确立了国会掌握财政资源分配的主体权利。1688年“光荣革命”后发表的《权利法案》重申：王室在议会规定的税收之外从事征税是非法的，从而再次从政治上确定了国会对征税权力的控制。这种以“权力换收入”的制度创新大大减轻了君主的财政压力，同时没有触动议会的征税权，没有激化国王和议会之间的矛盾和冲突，从而保证了英国近代国家形成过程中权力的和平转移，没有引起激烈的政治革命。

英国近代以来财政制度发展的现实表明，由于封建君主“自有资源”的持续匮乏和财政危机的巨大压力，导致政府向社会主要集团征税或借债，从而形成了国家对社会主要纳税集团的依赖。进而，为了降低社会主要纳税集团讨价还价的能力，国家才通过两次议会民主改革扩大财政资源的社会基础，并逐步把税收推向普遍化。正是由于税收的普遍化，社会大众成为纳税主体，这在降低了国家对社会主要纳税集团依赖的同时，也增强了社会大众反抗政府征税、要求控制政府汲取和分配资源的能力，从而最终实现了预算过程的民主化。对于预算过程而言，这种政治上的民主性变化必将引致以下重要后果：第一，预算内容的全面化，即不仅预算资源的汲取，而且预算资源的支出将越来越成为在政治上关注的焦点问题；不仅税收资源的征缴和花费，而且国家所有的收入和支出都必须纳入预算的政治过程。第二，是预算管理的效率化，即无论是预算资源规模还是预算支出的结构，或预算资源和权力在不同层级政府之间的配置，都必须以有效满足公共需求这个重要指标来予以衡量。第三，预算决策的政治化，即随着公民权利的现代扩展和社会公共需求的刚性增长，尤其是民主政治条件下不同利益群体在预算过程中表达利益诉求、追求利益最大化的行为也与日俱增，“特殊利益集团在政治过程中的活动及其重要性，既不独立于政府预算的总规模，也不独立于这种预算的组成”［14］。那么，预算作为国家进行资源配置的制度安排，越来越取决于不同政治力量利益博弈的政治后果，而这种后果可能并不符合效率尺度或社会福利要求，甚至可能背离这一目标。

预算过程成为某种形式上的“政治市场”，意味着人们在凭借手中的权力通过政治过程强烈地要求增加公共事业时，并不一定会同时考虑或接受负担公共事业费用的途径——或是提高债务，或是提高税收。政治上的公共需求刚性增长，满足公共需求的所需资源汲取又因为受到政治上的阻力而难以同步实现，将导致政府日益处于两难境地：由于持续的扩大“社会投资”、“社会消费”政治压力，国家行动使得越来越多的社会资源背离盈利事业，而作为国家行动的物质基础的财政资源却要依赖于盈利性企业的税收和雇员的工资收入。最终，“对国家开支的需求完全超过了可望获得的税收和借贷资源，从而又对政府的合法性造成了极大的影响”［15］。进而，由于可获得和支配的预算资源相对于日益扩张的公共需求的有限性，进一步加剧了不同利益群体通过政治过程追求自我利益最大化可能导致的负面后果。“如果社会中的典型组织只代表其中一小部分人的利益，则该组织必然不肯增加全社会的利益而做出自我牺牲；更为可能的是它将为其成员在社会总利益中争取更大的份额。尤有甚者，即使社会利益重分配所招致的损失超过该集团由此种重分配所得利益的许多倍，仍会发生上述情况。在任何集团为其本身争取社会总收入的更大份额时，该集团不会关心此种重分配对全社会造成的任何数量的损失”［7］。社会中的特殊利益集团的存在，在降低社会效率和总收入的同时，也会加剧政治生活中围绕预算分配而在不同利益群体之间形成的分歧以及为此而展开的政治斗争。与此同时，不同利益集团在政治结构中的地位和影响力，也将决定着它们参与、影响和支配预算决策和执行过程的能力，并最终影响预算政策的内容和方向。因此，如果谋求避免利益集团影响预算过程的负面后果，就必须从决定和制约利益集团的政治结构着手，寻找政治体制改革的可能性空间。

对于官僚预算最大化、政客通过预算向选民购买选票以及利益集团游说等导致的种种预算政治问题，公共选择学者从决定预算决策的政治过程入手，认为现行预算制度难以对不断增长的预算支出规模以及利益集团的自利行为进行有效限制，“如果不对政治博弈的规则进行变革，目前存在的民主社会将会自我毁灭”［16］。由于利益集团政治是在民主政体下根据宪法确认的公民结社权利而无法避免的现象，有关预算改革的政治争论的关键不是这个或那个特定的潜在的受益者集团该不该受益或潜在的纳税者集团应不应该纳税，而是如何通过最高政治规则的变化实现普遍化的预算再分配转移问题。对此，布坎南和马斯格雷夫［17］从宪法层面上确立对预算范围和程序的约束规则，“一种约束形式是影响为集体决策而确立的规则（因而本质上是程序性的），另一种约束的形式是影响一系列准许的结果或解决方法，这些结果和方法按照任何一种同意的程序都可能被准许（因此，从本质上是范围限制）”。显然，布坎南等公共选择学者不仅将预算改革提升到更高的政治层级，要求从宪法角度以全体一致原则或超多数规则取代现实政治的多数决定规则，同时也预示着在西方民主体制下谋求从根本上解决预算改革难题将面临更高的挑战和更加复杂的困境：对已经存在了数十年的社会经济和政治博弈的基本规则进行变革，而且要在博弈仍按老规则继续进行的同时进行这种变革。

四、威权体制：发展型国家的自主性

任何政治社会的存在和维系都必须以一定的政治权威为基础，仅有权力而无权威的统治是不可能长久的。因此，权威只是一个中性词，本身没有绝对的善恶标准。但当它逐渐演变为理论上的“威权主义”时，主要是指一种介于民主主义和独裁主义之间的政治体制形式。萨托利［18］把极权主义和民主主义作为对立的政治体制形式的两端，而把处于两者之间的既非民主制又非明确的极权制的国家政体形式称为威权主义政体。林茨认为：“这种政治体系具有一种有限的、没有有责任的多元政治；缺乏一套作为政治体系主导性理想的意识形态，而存在不同性质的心态；这种政治体系除了在特定发展时期之外，一般没有广泛而深入的政治动员；政治体系的统治权由领袖一人，间或也为少数集团所行使，尽管行使权力的方式没有明确的界限，但实际上具有很大的可预测性”［19］。

作为一种政治体制形式，威权政体与民主政体、专制政体存在显著区别。在政治权力的价值理念上，民主政体强调民主和自由，认为政治权力的取得必须有制度化的授予和认可，必须经过自由公平的选举产生，权力的合法性权威在于民主的程序规则。民主也需要权威，但权威和自由并不矛盾，而是可以相容，不承认权威的自由不是自由，而是放纵，是专横的自由。当政治权威与个人自由发生冲突时，前者要以后者为最终依归，可以有条件地让步于后者。专制政体一般都有一种排他性的意识形态，并将之作为政治统治的合法性基础。它往往强调权威的首要价值，抹杀公民自由，当权威与自由相矛盾时，后者要无条件地服从前者的需要。而威权政体中一般没有明确的意识形态，权力的取得也并不推崇来自民众的同意而依靠权威人物本人的特性或其实用的政策目标，其合法性标准常在其政绩的好坏或其现实的统治能力；公民可以享有一种有限的个人自由，虽然它并不完全否定个人自由，但自由必须受到国家命令的限制。当政治权威与公民基本自由发生冲突时，后者一般有条件服从前者。在政治权力的结构上，民主政体认为权力是多元的，分布在集体组成的不同机构中，各种权力之间可以相互制衡，政治权威受到多元权力结构的制约；另外，社会的许多领域是政治权威不能干预的。专制政体中权力是高度一元的，它最终掌握于一人手中；政治权力具有的空前强度、弥散性和渗透性使得它可以扩展到社会生活的每一个角落，以至最终取消了国家与社会的界限，对人的社会生活进行彻底的政治化统治。在威权政体中，政治权威是有限多元的。政治权力往往以行政权力为主导，相对不受民意的监督和制约，但国家和社会的界限尚有一定程度的分离，个人相对有一定的独立空间。在政治权力的运行机制上，民主主义政权一般实行竞争性政党制度，允许执政党之外的反对党合法存在及竞争，并认为这是民主政治的基本特征之一，此外利益集团也是一种重要的利益表达、影响政策的重要政治运行机制；极权主义政权一般实行唯一政党制，禁止其他政党存在，也不允许政治反对派的存在。权威主义大多实行一党优势制，由一个政党占据执政地位，有的存在其他政党，但通过制度或非制度手段使之参与政权不具有现实意义，难以形成有效的竞争或制约。

在现实中，威权政体是二战后发展中国家和地区在现代化进程中所选择的政治制度形式或现代化战略模式。这一战略模式的内容主要包括：第一，一个有能力可以制衡政治参与和政治制度化的强大政府是新兴发展中国家实现发展的必要条件。发展中国家谋求发展首先需要保持政治秩序和稳定。“人当然可以有秩序而无自由，却不能有自由而无秩序”［20］。二战后独立的发展中国家为了实现保持政治稳定和谋求经济发展的双重目标，必须首先确保政治秩序的稳定。在强有力的政府主导下，扶持和推动本国经济的快速发展，实现本国的工业化和现代化。最终，在经济发展、社会变迁的宏观背景下开始政治的民主化和制度化。第二，威权政体下的强政府对本国经济发展具有显著的促进作用。后发展国家和地区在进行现代化时，大多采用“赶超”的发展战略，即把经济的迅速增长、尽快完成工业化作为首要目标，这意味着一定时期政府可以以牺牲公平为代价，而由此所导致的贫富差距拉大、社会分配不公、利益调整所产生的冲突等往往潜在地威胁着社会的稳定。这时，威权政体政府所提供的社会和政局的稳定便成为经济发展所必需的基本条件。第三，威权政体内含对政治发展的可开发性。后发展国家现代化的目标有经济的工业化和政治的民主化。威权政体促进了经济腾飞，而且从政治发展的角度内含着向民主政治转型的可能性。威权政体并不单纯追求绝对的独占政府权力，而是注重以政治的实绩来维系其合法性，不仅仅以经济的成就而且愈来愈多地通过议会选举、政党、政治参与等民主方式取得民众对其统治的认可；虽然带有一定的人治色彩，但威权政体也重视法制的作用，政策的出台和执行、政府的更迭，大多在法制的形式下进行；威权政体大都保持一套民主的政治形式，为伴随经济快速发展而产生的政治体制变革压力留有制度上的缓冲余地。

在二战后新兴发展中国家和地区尤其是东亚模式成功实现经济发展，一些学者将威权政体下强政府主导经济腾飞的实践在理论上总结为“发展型国家”模型。在“发展型国家”模型，自主性是“政治组织和政治程序独立于其他社会团体和行为方式而生存的程度”［20］。由于国家具有相对于社会利益群体之上的独立性，才能确保致力于超越具体利益之上的国家建设。在国家缺乏自主性或自主性程度较弱的体制下，这些新兴的利益群体没有经过既定的政治组织和程序进入政治领域，这样政治组织和程序就难以抵挡和规制新的社会集团的冲击。反之，在制度化水平较高或自主性较强的政治组织和程序中，国家有足够的能力限制、缓解、吸纳新集团参政的热情，同时保持必要的自主性。在诺思［21］的分析中，国家既非“契约论”所强调的契约行为监护人，也并不是社会冲突强势一方的代表，而是追求自身的福利或效用最大化的独立性组织。它通过提供社会博弈的基本规则，一方面界定产权，形成交易前所必需的所有权结构；另一方面降低契约实施的费用。前者使国家的垄断租金最大化，后者使社会产出最大化。奥尔森［7］指出，由于分利集团为了自身的狭隘利益而具有排他性，从而往往利用自己所拥有的社会和政治资源，阻碍技术的进步和资源的合理流动，并通过权钱交易来降低生产经营活动的报酬。因此，国家必须避免被分利集团所控制，并采取限制分利集团的措施。显然，自主性是国家避免被分利集团控制从而导致“俘虏型国家”的关键因素。对于预算改革而言，由于改革所涉及的利益和权力利害关系，国家保持必要的自主性是非常必要的。政府尤其是中央政府只有超越自身的特殊利益、超越各种社会势力集团的特殊利益，才能充分代表公共利益，从根本上有助于提高政府的有效性程度；相反，如果政府的自主性不断弱化，则必然造成政府的病态自主和各种特殊利益对公共利益的强势自主，其结果必然是各种特殊利益对公共利益的取代和淹没，政府甚至成为特殊利益集团营私的工具，由此的必然结果就是政府有效性的丧失。

五、结论和启示

摩根索指出，“社会科学充其量就是提出一系列假设的可能性，其中每一种可能性在一定条件下都可能发生，人人都猜想，他们中的哪一个将真正发生”［22］。那么，如何将特定的条件与可能的方案联系起来，从而能够为不同国家在特定发展阶段上的预算改革提出现实可行的目标和切合实际的建议？显然，这需要关注和研究不同体制约束条件下的预算结构和形式的实践特征和经验路径。因为任何改革都不是自动完成的，而是需要借助于一定的执行主体、由众多的利益相关者在相应的制度规则约束下共同参与过程中实现的。如果说政治研究的本质在于政治参与者的约束条件以及在这些约束条件下指导他们行动的策略［23］，那么预算改革研究的核心问题则在于分析这些约束条件的政治来源、运作方式以及改革参与者在约束条件下的行动策略。进而，对于中国预算改革而言，其顺利实施和成功推进的关键在于分析预算改革参与者在现有政治体制、程序规则中，基于经济、政治、社会和历史等各种约束条件而采取的行动策略及其对改革方向、步骤和深度的影响和作用，以及在此基础上如何构建有助于改革顺利实施的预算参与者激励机制和合理可行实践路径。

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