牟彪1,2，李钟国2
（1桂林旅游高等专科学校，桂林541004；2韩国启明大学，韩国大邱704-701）
摘要：因生源减少而闲置的中小学，大部分位于农村，近一半仍处于闲置，再利用部分也效率不高。为实现闲置学校有效再利用，本文以建国以来人口出生潮与改革开放后农村人口结构变化的“大”时间环境为切入点，结合农村公共服务设施建设的“大”空间环境，提出闲置学校再利用需考虑农村留守老人与儿童的需要、农村迫切建设设施、城乡统筹发展等几个问题，并列举再利用事例，其具体为与养老、医疗和文体相关的养老院、文化乐园、留守儿童之家、社区综合服务中心等形式。
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关键词 ：闲置学校；人口变化；公共服务设施；城乡统筹；有效再利用
中图分类号：F321 文献标志码：A 论文编号：2014-0830
基金项目：Basic science Research Program through the National Research Foundation of Korea(NRF) funded by the Ministry of Science, ICT and futurePlanning (2011-0023722)。
第一作者简介：牟彪，男，1977 年出生，四川宣汉人，高级工艺美术师，在读博士，研究方向：建筑及环境设计。通信地址：541004 桂林市骖鸾路5 号旅专家园8-1-602，E-mail:63951505@qq.com。
通讯作者：李钟国(Lee Jong-kuk)，男，1959 年出生，韩国首尔人，教授，博士生导师，研究方向：建筑及环境设计。通信地址：704-701 韩国大邱广域市达西区达句伐大路1095号启明大学建筑大学，E-mail：jklee@kmu.ac.kr。
收稿日期：2014-08-18，修回日期：2014-10-27。
0 引言
中国自1970 年代实施计划生育政策以来，新生婴儿出生率从最高峰43.37‰ (1963) 下降到12.08‰(2013)，以及改革开放以来，城市化率从改革初期的17.92%(1978)快速上升到53.37%(2013)。低出生率和快速城市化直接导致学龄儿童数量减少，以及农村儿童随父母入城就读，中小学重新布局调整，大量农村小规模学校被撤并。自2001 年到2013 年间全国撤并小学达22.9 万所（减少率53.5%），其中87.6%位于农村地区，初中撤并了1.2万所，其中91.7%位于农村地区[1]。同时，撤并后的学校近一半处于荒废状态，已经再利用的部分，效率性也不高，既造成公共资源的巨大浪费，又基金面临产权纷争和管理难等问题。
笔者以2001 年中国实施中小学撤并以来，产生的二十多万所农村闲置学校和未来即将闲置的学校为研究对象，以现有文献、国家统计厅发布数据以及相关媒体发布报道、报告等为依据，将闲置学校放置于“大”时间（建国以来）和“大”空间（整体农村）环境，通过对建国以来农村人口结构变化，以及近年来农村公共服务设施建设发展现状等进行分析，探讨农村闲置学校的再利用方向，以期为其实现有效再利用提供参考。
1 闲置学校相关理论调查
1.1 闲置学校的定义
闲置学校又叫撤并学校，或者闲置校园校舍，英文(Closed School)关闭学校，韩国称为“废校”，是指因生源减少等原因，而关闭的公办学校。在中国是指各地县（市区）中小学在布局调整中撤并停办的所有初中和小学的校园校舍，且今后该校址不再用于举办同类学校的可用校舍，包括校园土地、建筑物及附属设施等，不包括尚在办学中的空闲校舍[2]。
闲置学校的有效再利用，即为再利用后的效益最大化，笔者指其社会效益，经济效益等综合最大化。
1.2 先行研究调查
目前，国内闲置学校、撤并学校的研究主要集中于：1.关于布局调整问题研究。以庞丽娟、范先佐、邬志辉、雷万鹏等为代表的教育界专家认为，布局调整过程的公正性以及所引发加重农民负担、学生安全、低龄儿童心理等问题，并提出了有效的对策；2.关于调整后校产处置研究。王存、于晗等硕士论文根据闲置学校产生的过程以及产权争议现状，提出了处理原则等，项宁国、陈中秋、张宝文、时可、张娜、吴小广等以闲置学校的现状与问题，提出了管理和处置的办法与建议，魏晓春、钱晓萍等以法学角度分析闲置学校资产的归属提出来对策；3.关于校产再利用方向研究。王存、陈衍池、聂曼等根据闲置学校的现状分别提出了相应的再利用对策。以上得知，国内关于闲置学校的研究主要集中为布局调整政策和校产产权界定，处理的法律依据等，少量对于再利用用途的论述，其系统性和根据性略显不足。国外研究方面，韩国和日本闲置学校出现时间早于中国，对于再利用研究已有许多成果，但中国长期“二元制”引起的城乡经济差异，以及改革开放后形成的东西部经济差异等具体国情与日韩不尽相似，借鉴价值不大。
闲置学校既隶属教育部门管辖，又深入农村前沿，作为农村公共服务设施之一，它的设立、存在和闲置都因人口的变化所引起，同时，作为农村居民生活服务设施的一部分，不管其以何种形式来源（政府出资、村民集资等），其公益用的性质始终没有改变。笔者正是以公共设施效益最大化为出发点，来探讨其再利用用途。
2 闲置学校的现状与问题
2.1 闲置学校的现状与再利用
2.1.1 闲置现状由于学龄人口减少，2001 年到2012 年间小学在校学生从12543.47万人减少到9695.90万人，减少率为22.7%；教育部实施了布局调整，小学（含教学点）的数量从491297 所减少到228585 所，减少了262712 所，减少率达53.5%。其中全国撤并小学最多的四川，减少率达到78.58%，其次为江苏(72.53%)、内蒙(71.53%)，最少的西藏，减少率为3.91%，其次为广西(14.23%)和北京(15.73%)[3]；中学从2001 年的65525 所减少到2012 年的53,216 所，减少了12,309 所，减少率为18.8%。
同时受城市化影响，随父母进入城市学校入学的农村儿童弥补了因计划生育减少的城市学龄人口，城市中小学数量变化不大，所以出现闲置小学（含教学点）总量87.6%集中于农村，闲置初中总量91.7%集中于农村的现状。
2.1.2 再利用现状目前中国关于闲置学校的权威性统计和实时更新体系尚未建立。根据2001 年《国务院关于基础教育改革与发展的决定》对于闲置学校财产的处理主要有以下（表1）几种处理形式，安徽省2005~2009 年的5071 所闲置学校中，处于闲置状态的达54.34%，其次出租或出售为16.79%，农村公共事业（村级卫生、福利、文化等）使用占11.45%，教育系统再利用（幼儿园、成人学校、教工住宅等）占11.82%，以及拆除占5.6%[4]；重庆市的5911 所闲置学校中，目前处于闲置状态的未活用闲置学校达到64.2%，其次为农村公共事业用14.9%，教育再利用为13.1%，出租与变卖的占7.8%[5]。
另据国家统计署报告显示，截至2011 年底，在被审计的1185 个县，2006 年以来停办的8.42 万所学校中，尚有4.06 万所（占48%）由于产权归属复杂、位置偏远等未完成校园闲置资产处置[6]。
2.2 闲置学校的问题
2.2.1 继续闲置的问题中国安徽(54.34% )、重庆(64.2%)以及统计署(48%)数据显示一半左右的闲置学校仍然处于闲置状态。与中国相邻的韩国相比，截至2013 年4 月韩国的3544 所闲置学校中，只有422 所(11.9%)没有实现再利用。大量未实现再利用的闲置学校主要带来以下问题：
首先，公共财产的浪费。这些闲置的校产长时间无人管理，操场杂草丛生，设施锈迹般般，房屋残破坍塌，“破窗效应”式逐渐失去再利用价值，最终拆除破损校舍也将花费一定的费用，建筑垃圾还会造成一定的环境污染。其次，产权不清而导致管理权争夺。由于学校建立之初，村民、集体、国家均参与投入，导致闲置后对于校舍完好、利用价值大、交通便利的部分，存在产权之争；对于校舍破损严重，交通不变的部分则相互推诿[7]。最后，对周边居民造成一定的安全隐患。失修的闲置校舍对周边居民生活造成安全隐患，同时也可能成为不良青少年或社会闲杂人员的不法场所，对社会治安造成隐患。
2.2.2 再利用部分的问题根据国务院2001年《决定》，对于闲置学校的处置具体的执行标准，各地方根据具体情况予以实施。但已经处置（再利用）的部分主要存在以下问题：
首先，教育系统内再利用。主要为农村学前教育（幼儿园），中国农村留守儿童超过6000 万，再利用为幼儿园十分必要。但幼儿园只能为0~5 岁的学龄前儿童提供教育服务，且闲置学校产生的根本原因是农村学龄儿童的减少，继续在农村开设幼儿园，需要根据当地的人口潜在需求，做好持续可行的论证，避免学校短期内二次闲置；同时也需要结合农村6 岁以上孩子的实际需求，开展多种形式的再利用。
其次，出租或变卖。出租为最直接、最容易操作的处置方式，但承租者往往考虑自身利益最大化，忽视校舍的维护与修缮，更不愿投资改造或扩建等（由于租期通常在5 年内）；变卖作为一次性收益，公共财产不具备可持续性，且变更产权后，其以后的用途无法监管，或许对村民生活造成不良影响等。
再次，拆除。学校所具有的建筑物理价值以外的精神价值将随之消失，学校不仅作为地区的教育机构，更是农村文化中心的象征，这些凝聚着无数师生心血、充满童年回忆的精神乐园将不复存在，实在令曾经的校友和工作于此的老师惋惜；且拆除也需要支付一定的费用，建筑垃圾也会对生态环境产生一定的污染。
最后，再利用于公共事业。再利用于公共事业是利民的好事，但农村公共设施有8 大体系，具体用于哪方面最科学，最具社会和经济效益，有待论证。
总之，中国农村大量的闲置学校再利用率低，已经再利用部分效率也不高，造成资源浪费。虽然2010 年中国已成为世界第二大经济体，但同年，人均GDP收入却处于世界的第90 位，人民并不富裕。如何围绕农村居民的实际需求，结合现有农村公共服务设施现状，建立有效的再利用体系，对于改善村民生活环境、提高生活水平是十分必要的。
3 闲置学校再利用方案的寻找
3.1 从中国农村人口构成变化的角度
公共设施的设立与消亡始终与人的需求直接相关。闲置学校的产生也是因为几十年来农村人口的结构变化所致，要找到其有效再利用方向，有必要将其放置于“大”时间环境，进行人口变化的“纵”向寻找。3.1.1 中国人口结构的转型建国后，中国经历了三次人口生育潮（图1）。第一次出现在1954 年，出生人口2232 万，出生率达到37.97‰，此后逐渐减少，1961 年进入低谷；第二次生育潮出现在1962—1973 年间，其中1962 年出生人口2437 万，1963 年达到顶峰2919 万，出生率达到43.37‰，这12 年间出生人口3.14 亿人；1962 年起出生的人群1984 年陆续进入结婚生育期，再次进入生育潮，其顶峰出现在1987 年，出生人口2508万，出生率为23.33‰，由于实行了计划生育，比24 年前的人口顶峰时期减少了400 万人，但还是代表中国第三次人口生育潮。
几乎每个人一生都要经历出生、上学、就业、退休、死亡的生命周期。每次人口生育潮的出现也预示着在生命周期的每个环节，资源都集中需求，因此，集中上学，导致教育资源不足，集中就业导致就业难，集中退休造成养老资源紧缺等。每20 年间，人口潮就出现一个轮回，第1 次（上世纪50 年代），第2 次（70 年代）到第3 次（90 年代左右），同时受计划生育的影响，高峰呈现减弱趋势。3 次人口潮分别于60 年后将陆续进入人口老龄潮，分别为2010 年代、2030 年代和2050 年代前后。
最近4 次全国人口普查所示（图2），老年人口比例增大近一倍，14 岁以下未成年人口比例减少了一倍多，中国的人口结构正在转向老年型。自1999 年进入老年化社会以来，2013年达到2.02亿（老龄化率14.9%），预计2020 年将达到2.43 亿（老龄化率18%）[8]。人口结构的变化，一方面使闲置学校持续出现，另一方面，也日益加剧老年人口所必须的养老、医疗、护理、文化娱乐等设施需求。
3.1.2 中国农村人口结构的变化改革开放以来，中国经济快速发展，产业转型与城市化过程所需要的大量产业工人，为中西部地区的农村青壮年人口提供了就业机会，目前，中国居住在城市中的农民工达2.69 亿，每年进入城市的千万农村青壮年（包含进入城市入学的100 万学龄儿童），使得农村地区的留守老人和留守儿童（无法入城就读）的比例加大。
截至2009年底，中国60岁以上老年人口达1.67亿，其中1.05 亿生活在农村，农村老年人口规模是城市的1.69 倍；城市老年人口比重为7.97%，而农村老年人口比重已超过18.3%，农村人口老龄化程度是城市的2.3倍[9]，预计到2050 年为止，农村老年人口比例将持续增高，之后将慢慢回落，低于城市老龄人口比例。这些年迈的留守老人不仅要承担全家的农活，从事繁重的体力劳动，同时还要照顾留守的孙辈，与其一起承受空巢与骨肉分离之痛，以及中国有待完善的养老制度使得农村老人在健康、精神和物质生活方面的需求比城市更加迫切。因此，闲置学校的再利用，应根据农村老人的潜在需求和闲置校舍的具体状况，将其改造为农村养老、医疗、护理、文化娱乐等设施。
同时，据全国妇联2013年5 月发布的报告显示，目前中国农村留守儿童达6102.55 万（ 全国总数的21.88%），其中0~5 岁的学龄前儿童为2342 万（农村留守儿童的38.37%），6~14 岁的留守儿童为2948 万，大龄（15~17 岁）留守儿童为813 万人[10]。庞大的留守儿童群体，不仅需要有计划的建设幼儿园，而且对6 岁以上留守儿童，他们在教育、生活、心理、安全等方面出现的各种问题也值得关注。近几年农村留守儿童溺死、车祸、甚至性侵事件屡见报端，学术界对其教育、心理成长等研究关注度也日渐提高。对闲置学校应挖掘多种再利用渠道，满足不同年龄段儿童的业余（周末和假期）生活、成长与安全需要。
3.2 从中国农村公共服务设施建设的角度3.2.1 农村公共服务设施的建设趋势闲置学校曾经是教育设施的终端，作为农村公共服务设施之一，探讨其再利用，有必要结合农村整体公共服务设施发展的“大”空间环境，进行“横”向寻找。
农村公共服务设施是村民赖以生存和发展的基础，也是农村经济发展与社会稳定的保障。其分类参考《城市居民区规划设计规范》(2002)，宏观上分为教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、金融邮电、社区服务、市政公用和行政管理八大类[11]。
其建设随着农村经济发展和居民生活的需要不断完善。近10 年看来，除市政设施、金融设施和商业设施国家统一标准配置外，五大类设施中有农村行政管理设施和教育设施正在减少如（图3）。其中行政设施减少，是为了切实解决“三农”问题，减轻农民负担，提高农村管理效率，于1998 年后实施了农村行政乡、镇、村的合并计划，以2000年为标准，截至2012年，行政乡镇减少了1 万余个，行政村减少了14.7 万个；其次，教育设施如前所说，农村学龄人口减少所致。
相反，社区服务、医疗和文体设施则处于增长状态，其中机构养老床位数的增长接近3 倍，其次为社区服务中心(140.5%)和社区服务站(98.8%)，医疗设施床位数也增加了80.2%。其原因，如前所述，由于中国人口结构变化，政府积极应对严峻的老年形势，大量投入建设与老人生活相关的服务设施、医疗设施，以及作为精神需求的文体设施，改善老人生活环境，提高生活品质。
随着中国城市化率2020年(60%)、2030年(70%)的发展战略，以及计划生育余波的影响，一方面，将会出现规模更大、设施更完善的闲置学校，另一方面，也需要建设数量更多、分布更广的与老人生活相关的养老、医疗、文体等公共服务设施。
3.2.2 城乡公共服务设施建设的差距农村相对落后的生产方式和农业较低的收益使得农业劳动者经济收入不高，城乡间在基础设施、公共服务以及社会福利等方面差距较大[12]。尤其是改革开放以后，快速城市化也使得城乡设施差距进一步拉大；同时农村人口转移，使闲置学校主要出现在农村，其再利用有必要从改善农村公共服务设施入手。
医疗设施差距。根据统计局数据显示，2008 年中国城乡居民每万人所拥有的医疗床位数分别为，城市51.65 张，农村22.05 张（城市的42.7%），2012 年为城市68.84 张，农村31.14 张（城市的45.2%），设施水准保持整体提高，城乡差距逐渐缩小，但仍达到一倍以上；从城乡医疗费用分配比例看，2011 年全国医疗卫生投入费用24346 亿，其中城市为18572 亿(76.3%)，农村为5774 亿(23.7%)，全国人均费用为1807 元，其中城市人均2698元，农村人均只有879元，比例为3:1。
养老设施的差距。全国养老设施缺少的同时，城乡差距甚大，据民政部公报数据显示，2012年中国9.12万个城市社区中，养老设施6464 个（覆盖率7.1%），58.84 万个农村社区中，养老设施32787 个（覆盖率5.6%）；按照“9073”养老格局，社区服务中心或服务站作为社区养老和居家养老的主要服务机构，2013 年全国合计超过25.2 万个，全国社区覆盖率36.9%，其中城市覆盖率超过72.5%，农村则严重不足。
文体设施差距。改革开放以来，中国忙于经济建设，文化建设被忽略，少量的文化建设投入也主要集中于北京、上海等大城市，农村地区（尤其是县级以下）几乎一片空白。2005 年中国农村文化设施投入费用357亿（全国26.7%）[13]，同年，中国共拥有文化设施37.95万个，其中城市文化设施为34.49 万个（约90.88%），农村3.46 万个（约5.62%），从社区拥有率来看，城市社区的比例为431.43%，农村社区的比例为5.62%。
十六大确立的“城乡统筹”发展，旨在缩小城市与农村的差距，并在“十一五”时期以来，注重改善农村基础设施，财政支农的重点也放在为农民提供基本公共服务上，为农村公共服务设施建设提供了发展契机。
4 有效再利用方案导出
综合以上各视角，农村闲置学校因学龄人口的变化所引起，不管其建立之初的投入主体是谁，闲置以后的产权归谁，作为农村公共服务设施的一部分，其公益用的性质始终没有改变。其再利用方向也必然考虑对提高农村居民生活水平，改善其生活服务设施和环境等，实现社会、经济的综合效益最大化。
4.1 再利用需考虑的问题
（1）考虑中国老年人口增加所需要的设施建设问题，特别是农村留守老人。闲置学校的再利用需要考虑由于人口潮及产业转型和城市化过程中，中国老人数量增加及农村的留守老人，其养老、医疗、护理和文化娱乐的设施问题。可利用闲置学校再利用为社区综合服务中心等，为农村老人生活提供服务设施。
（2）考虑中国农村各年龄段留守儿童生活、教育、安全和心理问题。城市化带来的青壮年转移，留守儿童数量大，容易成为安全事故和心理成长不良的受害群体。可利用闲置学校再利用为乡村少年宫，留守儿童之家，留守儿童乐园等，为农村儿童业余时间能够学习生活，安全成长提供场所。
（3）考虑农村迫切需要的公共服务设施建设。农村公共设施建设受人口变化、经济水平和政策等影响，农村居民生活质量逐渐提高，让他们共享改革成果，以及急需与老年生活相关的养老、医疗和文化设施等。可利用较大型的闲置学校改造养老院、社区卫生所和文化娱乐场所等，提高居民生活质量，减少财政投入。
（4）考虑“城乡统筹”的契机，缩小城乡差距。由于“二元制”，中国城乡间在服务设施上存在较大差距，结合十六大制定的“城乡统筹”发展目标，完善农村公共服务设施，保障村民公平享有养老、医疗等公共服务的权利。可将闲置学校再利用为农村社区服务中心等，提高政府为民服务的职能。
4.2 再利用方案与事例
中国农村地区闲置小学约20.5 万所，闲置中学约1.1 万所，农村地区覆盖率达到36%，其深入村庄，周边村民对其具有良好的归属感和认同度。除处理终结（变卖或变更产权）部分外，出租部分可租期结束后收回使用权，均可重新实现有效再利用。由于中国各地区人口与经济差异，全国统一性制定再利用方案并不现实，但在有效利用前提下，根据各地区的人口潜在需求和公共服务设施现状，合理制定再利用的可行方案，对闲置学校进行原址重建、改建或扩建等。若全国推广，实现体系性转化，定能获得社会、经济等综合效益的最大化。各地有代表性的再利用事例如下：
4.2.1 养老设施再利用目前汕头市60 岁以上老人有60.32 万（老年化率11.3%），养老机构40 余家（床位3500 张），每千名老人所拥有的床位数仅为5.8 张，远低于2010 年的全国平均水平17.1 张（发达国家50~70张）水平。存心慈善会投资600 余万，将闲置的红桥一小改造为存心养老院（表2）。切实缓解了汕头养老设施不足的压力。
4.2.2 文化设施再利用溪州村老少文化乐园由村民大会共同商议决定，投资50 余万，用闲置的巷头小学校舍改建而成，满足7000 多村民休闲娱乐需要，突出老人娱乐健身设施、青少年活动、教育和农村文化展示主题（表3）。用溪州村党委书记陈垂知的话说，“提高了居民生活质量，节约了资金投入，合理利用了闲置校舍资源”。
4.2.3 农村社区综合服务中心2011 年，琼中县投入近50 万元，对闲置的南利小学进行改建，让其成为南利村干部群众的活动场所，将村级行政、医疗、学前教育等融为一体的村级综合设施（表4）。每天傍晚，村里青少年们跑来打球，干完活的妇女们也喜欢来这里跳健身舞；其中投入75万元改造的幼儿园，满足周边3 个行政村，21 个自然村和2 个连队学龄前儿童教育需求。“这样不仅符合‘资金整合，资产划转’建设思路，而且为闲置资源的有效利用节省了一大笔建设资金。”琼中县委组织负责人说。
5 结论
由于学龄人口减少而产生的闲置学校，大部分位于农村，近一半仍然闲置，再利用部分也存在效率不高的问题。同时，由于建国以来的三次人口高峰和计划生育的实施使中国快速进入老龄化社会，以及实施改革开放后，产业化转型和快速城市化使农村人口中留守老人和儿童比例加大；中国农村公共服务设施中养老、医疗和文化设施需求迫切，以及城乡公共服务设施存在的巨大差距等，都成为闲置学校有效再利用的最好用途方向参考。
因此，闲置学校再利用过程中，需要关注农村留守老人和儿童的需求，结合农村养老、医疗和文化设施等迫切建设的需要，考虑“城乡统筹”，缩小城乡差距的发展需要等，实现闲置学校经济、社会等综合效益最大化。闲置学校深入村庄，覆盖广大农村，具有良好的村民认同度和归属感，可用作养老设施（如存心养老院）、文体设施（如溪州村老少文化乐园）以及农村社区综合服务中心（如南利村活动场所）等具体形式实现有效再利用。以上希望能为闲置学校有效再利用提供参考。
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