社会治理视阈下社会组织的困境与发展

　　社会组织是社会治理中除政府之外，最为重要的一类组织类治理主体。[1]党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出“激发社会组织活力”，并对社会组织发挥作用的领域和范围进行了全新的界定，为社会组织的进一步发展指明了方向。长期以来，我国社会组织在发展过程中遇到了诸多问题和困境，而如何最大限度地发挥社会组织在社会治理中的协同作用，已成为社会治理创新中面临的重大现实课题。
　　一、社会组织是推进社会治理
　　创新的重要力量
　　社会组织不同于政府和营利性组织，它具有非营利性、非政府性、公益性和志愿性等独特属性，具有通过“以志愿求公益”来弥补政府缺陷和市场不足的一般功能，这已经被国内外非营利组织发展实践所证明。当前，我国正处于全面深化改革的新阶段，社会组织还承担了特殊的时代使命，在实现国家治理现代化进程中扮演着重要的角色，是社会治理和公共服务的重要合作者，在推进社会治理创新过程中发挥着重要作用。
　　（一）社会组织能够增加就业岗位，助推经济社会的转型发展
　　当前，我国正处于经济增长速度的换挡期，过度依赖政府投资和开发的经济增长模式已难以为继，而社会组织在增加就业岗位，促进经济发展方面潜力巨大。据美国霍普金斯大学对美国等36个国家所作的分析统计结果，社会组织的平均就业人口占经济活动人口的5%，占服务行业就业的10%，总支出占这些国家GDP的5.4%。据国内学者对2009至2010年的就业研究发现，社会组织每增加1个百分点，其所带动的就业就增加4个百分点，折算成人数，则社会组织每增加1个百分点，将带动21.78万人就业。[2]从我国的实际情况来看，社会组织在增加就业方面发挥着越来越重要的作用。截至2014年底，全国社会组织形成固定资产1560.6亿元，社会组织增加值为638.6亿元，比上年增加11.8%，占第三产业增加值比重为0.21%，吸纳社会各类人员就业682.3万人。[3]由此可以看出，社会组织在增加就业方面发挥了重要作用。社会组织是促进经济发展方式转变和实现经济平稳较快发展的“助推器”，社会组织可以利用自身的信息、人才等优势完成仅凭单个企业组织无法做到的、政府能做到但效率比较低的工作。各类社会组织通过行业规划、制定行业相关标准、开展行业调查统计等途径，加强行业自律，能够很好地协助政府加强宏观调控和市场监管，从而进一步助推经济社会转型发展。
　　（二）社会组织贴近公众，能够架起公众与政府间沟通的桥梁
　　及时了解和反映民生诉求是有效开展社会治理的内在要求。社会组织来自于社会基层，与老百姓关系密切。社会组织的这一天然优势使其成为了除国家制度安排之外的公众与政府间沟通的桥梁。一方面，社会组织是公众表达诉求的“传声筒”。社会组织中的社会工作者、志愿者本身就来自于基层，他们了解公众的实际困难和需要，能够及时把握民生诉求的变化。同时，社会组织具有较强的合作意识，善于通过各种合作平台在同行之间实现信息共享，能够将“碎片化”、分散的民生诉求信息进行有效的汇聚和整合，进一步增强信息的效用；能够在第一时间将这些民生诉求信息汇集到所在的社会组织，通过座谈、听证等途径理性地向政府相关部门及时传递。另一方面，社会组织是化解矛盾冲突的“调节器”。社会组织能够及时消除可能引起冲突的各种苗头，做到防患于未然。即使矛盾升级，冲突爆发，社会组织也可以充分利用其公益立场的优势，迅速有效地做出回应，引导公众合理表达诉求，避免冲突进一步升级。
　　（三）社会组织可以提供多样化的公共服务，补充和完善公共服务体系
　　随着经济社会的快速发展，公众对于公共服务的需求越来越多样化，原有的公共服务体系已难以满足多样化的公共服务需求，这就需要动员社会力量，构建多元化的公共服务供给体系，更好地满足公众多样化的公共服务需求。社会组织运行机制灵活，贴近公众生活，拓展了公共产品供给渠道，丰富了公共服务内容，在提供公共服务方面有着得天独厚的优势。民政部部长李立国在2013年云南推进社会建设创新社会组织座谈会上的讲话中提到：“在教育、科技、文化、卫生等公共服务领域，社会组织也逐渐参与生产供给。迄今全国民办幼儿园有8.3万所，占全国总数的62%；民办高校640所，在校学生占全国高校在校学生总数的19.4%；科技文化服务机构6万多个，民办养老等社会服务机构3.6万个，民办卫生服务机构2.7万个。”[4]2013年9月，国务院发布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，由此越来越多的社会组织会成为社会公共服务产品的生产者和供给者，政府与社会组织在提供公共服务方面会形成一种新型的合作机制。这样，社会组织不仅可以改进公共服务供给方式，补充和完善现有公共服务体系，弥补政府无力或低效提供公共服务的不足之处，而且可以降低公共资源和社会资源配置成本，提高社会管理和公共服务效率，惠及更多的社会公众。　　（四）社会组织能够提升公众的参与意识，引导公众有序参与社会治理
　　公众是参与社会建设的重要主体，公众参与社会治理是我国社会治理创新中的主要环节，也是目前较为薄弱迫切需要加强的环节，可以说，扩大公众参与范围是实现社会治理现代化的客观要求。从我国的实践情况来看，由于公众的参与意识比较薄弱，因而其参与社会治理的积极性、主动性和自觉性以及参与社会治理的组织化程度都相对较低，只有依托社会组织参与社会治理才能更好地发挥作用。作为承载公众参与社会治理的社会组织，能够为公众参与社会治理提供支撑与帮助，不仅实现了公众的有序参与，而且降低了政府的治理成本。社会组织分布广泛，贴近人民群众，其所具有的公益理念和志愿精神可以激发公众参与社会治理的愿望和热情，能够为参与社会治理的公众提供较为专业的协助和咨询，从而弥补个体参与社会治理在动力与能力方面的不足。尤其是一些公益类的社会组织，在开展公益活动的同时，向社会传递出公益理念和志愿精神，潜移默化地影响着公众的思想意识，润物无声地将参与意识内化到公众的内心深处，使其成为社会治理过程中真正的参与主体。
　　二、社会组织发展面临的现实困境
　　社会组织是社会治理的重要主体和依托。目前，虽然理论界和各级政府部门都意识到了发展社会组织的重要性，社会组织也逐步实现了有序发展，但从世界范围以及当前我国经济社会发展的现实来看，我国社会组织还比较弱小，参与社会治理的能力和空间还很有限，还不能适应我国社会转型的需要。
　　（一）社会组织的发展规模困境
　　社会组织的发展规模不仅体现在数量上，还体现在社会组织总支出在GDP中的比重以及对就业的贡献等方面。从目前社会组织的发展情况来看，其发展规模依然面临着困境：一是社会组织数量仍不能满足社会发展的现实需要。每万人拥有社会组织的数量，发达国家一般超过50个，发展中国家一般超过10个，而我国仅拥有4.4个（按2014年底首次突破60万个来计算）。[5]近几年，社会组织在发展数量上确实有了很大的增长，但是人均数量在世界上还是偏少，难以满足社会发展的需要。二是社会组织总支出规模比较小。2012年，我国社会组织年度总支出1242亿元人民币，仅仅是当年52万亿元GDP的0.24%，若按国外学者萨拉蒙等人研究的5.4%的均值来计算，我国2012年的社会组织支出应该接近2.8万亿元人民币，可见差距之大。[6]三是社会组织对于就业的影响不够显著。按照萨拉蒙等人研究的全职雇员人数①占经济活动人口总数2.78%和社会组织志愿者人数占经济活动人口1.68%的比例计算，以2013年我国经济活动人口数77920万人为基础，当年我国应有2166万全职雇员，1309万志愿工作者，而2013年的实际情况是全国社会组织各类就业人员（即全职雇员人数）为636.6万人，同年有3579.7万小时的志愿服务，可折算为9.6万个志愿者，折算成将近1.92万个社会组织。[7]由此可见，目前社会组织的发展规模与实际需求还存在着一定的差距。
　　（二）社会组织的管理体制困境
　　2013年，《国务院机构改革和职能转变方案》提出：“完善相关法律法规，建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制，健全社会组织管理制度，推动社会组织完善内部治理结构。”但实践中，社会组织的管理体制与社会组织发展不相适应，社会组织发展面临着管理体制方面的困境：一是社会组织政社不分、管办不分的状况没有从根本上得到改变。一些社会组织尤其是行业协会、商会行政化倾向比较明显，与官方有着千丝万缕的联系，独立参与社会建设和管理的能力不足。此类社会组织很多都是“一套人马，两块牌子”，在人员构成、组织架构、经费来源等方面都体现出较强的行政化色彩，缺乏自身“造血功能”，对政府有着很强的依赖性，大大降低了社会组织应有的活力。二是社会组织登记制度不够完善。虽然当前四类社会组织可以直接进行民政登记，但注册的申请手续和审批条件比较繁杂，已成为制约我国社会组织发展的瓶颈之一。三是社会组织原有的“双重管理体制”的制度惯性仍然存在。一方面，部分注册成功的社会组织仍然对相关部门有着很强的依赖性，社会组织的独立性和自治性作用发挥得不明显；另一方面，“双重管理体制”改革后，有的部门对相关政策存在误解，认为取消挂靠单位后就可不再担负监管责任，以致于出现了监管责任空置的现象。
　　（三）社会组织的法律困境
　　当前，我国有关社会组织的立法主要是三个条例和一些部门规章，即《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》等。这些法规为社会组织的健康发展提供了依据和支持，但同时我们也看到，现有社会组织法规体系还不够健全，随着社会组织的发展壮大，其法律滞后的弊端也日渐显露。一是立法层次较低，缺乏一部专门针对社会组织的法律。社会组织管理主要依靠三个条例和一些部门规章，没有针对《中华人民共和国民法通则》赋予的社团法人地位制定专门的社会组织法人法。上位法的缺失削弱了社会组织的独立法人地位，与社会组织日益壮大的规模和日益重要的作用尚不匹配。二是法律规范不够明确。现有的社会组织法律法规缺乏系统的、明确的关于社会组织的社会地位、权利义务和法律责任等具体条款，无法切实保障社会组织的合法权益。另外，还存在着重程序轻实体、严进宽出等限制性条款，过高的法律门槛将一些社会组织拒之于合法组织之外，进而削弱了这些社会组织在社会服务方面的功能。同时，还缺少规范行业协会、公益慈善组织、涉外组织等分门别类的管理法规，一些组织还处于无法可依的状态。
　　（四）对社会组织的监管困境
　　目前，我国社会组织的数量和规模均在不断壮大，社会组织的活动也越来越多，要促进其良性发展，对其进行必要的监管则显得尤为重要。但由于相关部门对于社会组织监管的忽视以及体制机制等方面的原因，导致政府对社会组织的监管效率较低，有时出现监管漏洞，从而影响了社会组织作用的发挥。一是政府部门的监管意识比较薄弱。片面强调放松管制，而忽视持续的执法监管，一些本应由政府部门管理的事项没有管好，对社会组织的个别行为听之任之，导致社会组织偏离公益轨道演化为商业组织。二是政府的监管手段比较单一。长期以来偏重于社会组织的设立登记审批权的单一手段，对注册登记后的业务监管、财务监管等关注程度较低。重视对社会组织的年检，忽视了日常监管；重视事前监管，而事中事后监管则呈现弱化的态势。三是社会舆论监督比较乏力。近年来，由于社会组织信息不透明、不公开，公众和新闻媒体难以及时全面地掌握社会组织内部的真实情况，加之公众监督的渠道不够畅通，使舆论的监督效率不高，无论是公众还是新闻媒体对社会组织的监督都未发挥出应有的作用，在某种程度上也制约了社会组织的健康发展。