谭斌
摘要：随着各地市政府投资基建项目的快速发展，审计监督的职能不断拓展，而长期以来审计力量和技术资源不足一直是制约政府投资审计工作有效开展的瓶颈问题。特别是政府投资审计专业人才缺乏现象比较普遍，不能满足实现审计监督全覆盖要求。审计机关购买社会审计服务参与政府投资审计是解决这一问题的有效途径，两者在技术手段、职责目标等方面具有较高的一致性，且在技术力量、职权等方面还能互补。近年来，各级审计机关立足实际积极开展购买社会审计服务的探索，取得了良好效果，在购买机制、质量控制、风险防范等方面积累了不少好的做法和经验，但也面临一些困难和问题。本文结合审计机关购买社会审计服务实践中发现的问题，提出一些建议与意见，以期对审计实践和理论有所贡献。
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关键词 ：购买；审计机关；政府投资审计
一、审计机关购买社会审计服务参与政府投资审计的政策背景及意义
2013 年9 月，国务院办公厅下发了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96 号），全面部署政府购买服务工作。2013 年11 月，党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也提出了“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”的要求。2013 年12 月，财政部印发了《关于做好政府购买服务工作有关问题的通知》（财综〔2013〕111 号），要求积极有序推进政府购买服务工作，切实加强组织实施。2014 年4月底财政部发布《关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》(财库〔2014〕37号)，从“分类推进、加强管理、灵活开展、履约验收、绩效评价”五方面提出了完善服务项目政府采购工作的总体要求。2014 年12 月，《政府购买服务管理办法（暂行）》出台，明确了政府购买服务的购买主体、承接主体、购买内容、购买方式和程序、预算及财务管理、绩效和监督管理等。政府购买服务引起广泛关注，从中央到地方各级政府都给予了较高的重视，相继出台了购买社会服务的指导意见和实施办法，这为审计机关购买社会审计服务参与政府投资审计指明了方向。审计机关购买社会审计服务参与政府投资审计，科学整合审计资源，有利于解决审计任务繁重与审计力量严重不足的矛盾，弥补审计覆盖面窄、审计监督缺失和审计方式滞后等缺陷，同时还能推进审计机关从政府投资建设项目事后监督机制向全过程监督机制转变。
二、规范对购买社会审计服务的管理，控制审计风险，建立健全监督管理制度
审计机关向社会中介机构（以下简称中介机构）购买审计服务不等于放弃管理责任。在购买服务后，仍然必须履行监督职责。
（一）规范投资审计质量控制，控制审计风险
审计质量和廉洁自律是投资审计的生命线，为了保证中介机构的审计质量，规避审计风险，规范管理必不可少。1.加强组织领导，建立健全管理机制。审计机关应当建立健全购买审计服务工作领导和管理机构，负责决定购买社会审计服务工作中的重大事项、具体工作协调及工作管理等。同时应制定具体的管理办法，明确向社会购买审计服务的具体内容、范围、方式、相关工作流程及监督管理责任等。
2.建立健全准入制度，解决“委托谁”的问题。选用中介机构，应当按照国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见的有关要求，遵循公开、公正、公平、优质优价的原则，先建立中介机构备选库，依法选择中介机构参与政府投资审计。建立中介机构备选库必须公开招标，严格审查中介机构的资质、信誉，根据中介机构的规模、执业能力、技术水平与经验、信誉记录、职业道德等方面择优选择信誉良好、具有相应资质的中介机构进入备选库。从备选库中选用中介机构委托审计项目也应当按规定程序选择，有效防范审计机关在选用中介机构及分配审计项目过程中的不廉洁行为，同时对备选库应建立优胜劣汰的动态调整机制。
3.规范操作程序和方法。要根据审计法律法规和国家审计准则要求，结合投资审计业务实际情况，修订出台《政府投资项目审计操作规程》。一是明确政府投资审计的审计范围、审计内容、审计目标；二是对操作程序和方法进行统一规范，明确操作规范要求。
4.建立健全项目复核制度。对委托中介机构审计的政府投资项目要加大检查复核力度和范围，对工程量的真实性、单价、总价计算方法的正确性、各项费率的合规性、技术签证单的真实性等关键内容进行复核。复核误差率超过一定范围的，对中介机构及人员应及时按相关规定处理。如检查过程中发现中介机构执业过程中有违法违纪问题的，及时查处、通报、曝光违法违纪问题，促使中介机构及人员认真履行职责，有效保证政府投资项目审计质量，确保审计结果真实、客观、可靠。
5.加强廉政跟踪督查。中介机构的审计人员常年从事与工程造价有关的业务，与工程建设单位、施工单位都存在紧密的联系，一些施工单位为谋取利益最大化，千方百计拉拢腐蚀审计人员，加上一些中介机构内控制度薄弱，管理不够严格规范，执业纪律约束不严，部分审计人员缺乏自律，在受到利益团体的引诱或胁迫时，容易失控，背离审计纪律和原则，违规操作，增加了审计的廉政风险。审计机关纪检监察部门应着重加强对中介机构参与的投资项目审计的跟踪检查，凡是针对审计机关和审计人员的各项廉政措施和监督政策都可适用于提供审计服务的中介机构。重点对中介机构及其审计人员遵守国家法律法规和政策以及依法审计、履行工作职责、廉政纪律执行等情况进行检查，以促使中介机构及其审计人员搞好自身廉政建设，规范审计行为，严肃审计纪律，确保廉洁从审。一旦发现有徇私舞弊、以审谋私的，依法追究中介机构和相关人员的责任，触犯法律的，移送有关部门处理。
通过健全完善各项规范和制度,提高投资审计质量和审计效率，防范审计风险和廉政风险。
（二）建立绩效考评机制
1.对中介机构进行考核评估是购买社会审计服务的重要环节。对于审计机关，除了通过日常监督对中介机构的服务进行约束和规范以外，还应建立分期的评价体系，定期按照设定的评价规则、标准进行购买服务质量绩效评价，并根据绩效评价结果，确定后续合作事宜。在评价中，除了对审计项目本身的评价，还要注重中介机构的服务质量、服务效率、服务结果以及廉政等方面的评价。
2.审计机关应针对审计事项或项目特点，科学合理制定考核考评规则标准，对购买服务绩效进行评估。一是围绕审计方案进行评估，主要核查是否完成审计实施方案所规定的内容，特别是对重要事项的核查与记录是否完整、数据是否真实准确；二是对审核质量进行评估，从审核质量、审核报告、审核时限、审核程序、审核服务、审核效果六个方面进行评估。重点核查主要环节审计的深度和广度，有无漏查或核查不深入的问题；三是将绩效评估结果与费用挂钩，对绩效评估优良的服务提供单位或个人，可实行正常付费和奖励；对绩效评估结果较差的，可采取惩罚措施，并从备选库中予以剔除；将评估结果对外公开，纳入诚信体系制度，接受社会监督。检查评估结果作为服务费用支付的依据以及备选库优胜劣汰动态调整的重要依据。
3.在评估过程中，不仅要重视审计机关的评估，而且要引入包含专家评审委员会、专业评审机构和社会公众的第三方评估机制。由于第三方评估具有独立性的特点，可以有效提高评估结果的客观性、公正性以及公信力。购买服务的审计项目结束时，应由独立的第三方对该项目进行评估，评估工作应区别于行业专业质量检查，并将评估结果也作为服务费用支付的依据以及备选库优胜劣汰动态调整的重要依据。
（三）建立责任追究机制
一是做好审计结果的复核检查工作，在复核检查过程中发现的问题应追究责任人、责任单位的相应责任，促使中介机构及审计人员提高自身服务质量；二是事先通过签订合同约定明确中介机构应承担的法律责任，当出现问题时，能够按照合同约定追究其相应责任。
（四）诚信体系制度的建立
行业行政主管部门要建立中介机构信用等级评价制度，信用等级和执业记录定期公示。对信用记录不良的给予惩处并列入“黑名单”，促使依法对中介机构及其审计人员的审计活动实施有效监督。利用现有网络系统，建立区域性的中介机构诚信档案，实现与财政等相关部门中介机构库信息共享，供地方审计机关共享社会审计组织备选库和专业技术人才储备库资源。建立中介机构信息披露制度，向社会公开提供审计服务的中介机构登记证书、审计人员执业证书及资格证书、服务事项、服务方式、审计结果复核情况、绩效评估结果等信息，主动接受社会监督。
三、结语
目前虽然各地市相继出台了关于政府购买服务的实施意见以及将审计服务列入政府采购目录，但目前仍缺乏详细的操作规程和制度规范，审计理论上也缺乏系统的研究，需要在日后的实践中逐步探索完善。要按照刘家义审计长强调的审计全覆盖的真正含义，不断创新审计工作思路和方式方法，同时借助社会审计服务，努力实现审计监督全覆盖的目标。
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参考文献：
[1]《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》.
[2]《关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》(财库〔2014〕37号).
[3]《政府购买服务管理办法（暂行）》.
（作者单位：南宁市公共投资审计中心）
