生态行政视角下贵州乡村旅游管理研究

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  • 更新时间2019-11-14
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  摘要:生态行政管理是政府对生态环境恶化所引发生态危机所采取行政行为的再认识。对于贵州省乡村旅游而言,是近年来贵州各级政府发展地方经济的有效举措。与著名景区旅游行政管理相比较,乡村生态环境具有脆弱性以及乡村旅游管理部门的行政缺失,如何实现乡村生态环境与经济可持续健康发展是地方旅游行政管理部门新面临的一个挑战。为此,地方旅游行政管理部门应树立生态优先的行政意识,积极探索构建社区参与管理的乡村旅游行政管理体系和生态绩效考核评估制度,强化生态行政职能来实现乡村旅游的生态行政管理。


  关键词:生态行政;乡村旅游;环境问题;行政缺失


  作者:黄军,陈文林(兴义民族师范学院,贵州兴义562400)


  近年来,贵州省乡村旅游发展迅速,一大批特色乡村旅游成知名品牌,但从全国乡村旅游行业发展来看,乡村旅游发展模式、体制机制及技术标准等方面都还处于探索阶段。如在市场开发方面,一些地方政府及开发商急功近利,没有规划,盲目开发,严重破坏了当地的生态环境和旅游资源。在加上乡村旅游行政管理体系不健全,部门职责不清晰、执行不到位等行政缺失现象时有发生,导致了乡村旅游开发管理过程中生态环境问题得不到重视。所以,从生态行政视角来审视乡村旅游行政管理问题与生态环境问题,具有十分重要的意义。


  一、生态行政理论产生背景及其优势


  随着生产力的发展,自人类进入现代社会以来,仅关注经济增长值,而放任生态价值、社会价值的损失,导致自然环境恶化,破坏了人与自然环境的平衡关系,环境问题也逐渐进入公众视野。对于传统行政管理体制而言,政府在社会治理过程中的“非生态化”,成为制约解决生态环境恶化问题的瓶颈,由此产生了学术界呼吁政府要加强生态环境保护的行政生态理论。早在1945年,美国政治与行政学者约翰·高斯就在亚拉巴马大学的系列著名讲座上,详尽阐述了如何运用生态学方法研究公共行政学这一主题,并于1947年在《公共行政学之我见》这一著作中把这些观点予以出版,且明确地指出,“研究公共行政,必须研究它的生态问题”[1]。最早将“生态”一词引入了行政管理领域。弗雷德里格斯系统的发展了“行政生态”理论,他认为行政生态学是研究自然以及人类文化环境与公共政策运行之间的相互影响情形的一门行政学分支学科[2]。但其实质并非是解决行政系统与生态环境之间的关系。与经济快速发展,资源枯竭、环境恶化问题日益突出的当今社会而言,“生态”一词失去了原有意义,反应了“生态行政理论”的严重缺失。资源环境问题本质上属于代际公平的范畴,从代际公平的本义切入,寻求政府管理与代际公平的契合,就是要推行生态行政[3]。为此,学者们对行政生态理论缺失进行了斧正,提出了“生态行政”概念,是政府确立生态行政效益目标的探索。我国学者髙小平认为“生态行政”是指政府按照统筹人与自然全面、协调、可持续发展的要求,遵循生态规律与经济社会规律,依法行使对生态环境的管理权力,全面确立政府加强生态建设、维持生态平衡、保护生态安全的职能,并实施综合管理的行政行为[4]。


  生态行政是政府步入后工业社会的新型行政模式,也是当代政府处理资源环境问题、维持经济社会可持续发展的理性选择[5]。因此,“生态行政”理论重要的是从生态学视角审视行政管理,有助于政府改变传统行政管理方式、方法,积极履行促进自然生态系统平衡的基本职能,强化环保责任,应对自然生态危机,实现人与自然和谐发展。


  二、实行生态行政管理对乡村旅游的意义


  基于生态行政管理理论视角下审视贵州省乡村旅游业,是由于贵州省一些地方旅游行政主管部门及开发商在乡村旅游开发管理过程中急功近利,当地村民希望借助乡村旅游迅速脱贫,盲目开发,不同程度造成对“乡村性”原生态特征的破坏。因此,从生态行政角度对贵州省乡村旅游管理进行探索,对乡村旅游实行生态行政管理意义重大。


  1.实行生态行政管理是保护乡村自然环境的重要途径


  早在2002年,贵州省委、省政府就出台了《关于加快旅游业发展的意见》,明确提出将旅游发展与农村经济结构调整、扶贫开发和生态保护结合起来,积极发展乡村旅游和观光农业。2007年,省委、省政府在《关于大力发展乡村旅游的意见》中,进一步明确要把发展乡村旅游,作为推进社会主义新农村建设的重要抓手,作为统筹城乡发展的重要举措和构建“和谐贵州”的重要载体。这是省委、省政府从政策角度提出了乡村旅游发展的要求,要求各地方在发展乡村旅游同时要与生态环境保护紧密联系起来,有效保障乡村旅游的可持续发展。


  2.实行生态行政管理有利于保护乡村自然环境


  近年来,贵州省各级党委政府高度重视乡村旅游业发展,形成了“政府引导、部门合作、农民主体、统一规划、分类指导”的一体化发展格局,各地因地制宜,结合自身资源特点发展乡村旅游。把生态建设、扶贫开发、农业开发、新农村建设、水利建设、城镇建设、危房改造以及农村“三改”都纳入乡村旅游建设中,取得了较好的成绩。但是需要注意的是不合理的旅游开发现象仍然存在,如不合理的开发建设,无规划的餐饮、娱乐场所建设,游客的随意采摘和肆意的践踏导致乡村旅游植被的破坏。对乡村旅游实行生态行政管理,从管理源头出发,转变发展理念,制定有针对性的措施,有利于切实保护乡村自然环境。


  3.实行生态行政管理是旅游行政部门创新管理手段的探索


  在以前旅游行政部门所采取的管理手段中,因经济效率的追求,而忽视了对乡村旅游生态管理的重视,旅游过程中的生态管理往往缺乏足够的重视。如何保住金山银山也要绿水青山,对于政府来说,守住山青、天蓝、水清、地洁四条生态底线,走出一条绿色化发展道路是其所面临的公共问题,必须直面解决。为此,地方政府在开发乡村旅游过程中,应高度重视乡村生态环境问题,这就要求旅游行政管理部门和环保部门要加强对乡村生态环境的保护,妥善处理好旅游与生态环境之间的关系。积极探索乡村旅游生态行政管理新手段,实现生态管理新尝试,这对于促进旅游行政管理的改革具有显著的意义。


  三、乡村旅游生态行政管理存在的问题


  随着旅游的发展,“生态”成为游客诉求的关键。如黔南州加大生态行政管理,提出以建设“绿色黔南”为目标,“生态之州·幸福黔南”取得较好的成绩。但从全省来看,各地方旅游管理部门在生态行政管理方面还存在一定问题。


  1.旅游行政管理部门生态行政意识的缺失


  乡村旅游管理部门在乡村旅游行政管理中生态意识淡薄,主要表现为过分追求乡村旅游业短期内所带来经济收入的增长,而忽视了乡村生态环境问题。事实上,环境与发展之间的关系实质是人与自然之间的关系[6]。不可否认二者之间是对立统一关系,一方面由于政府传统目标绩效考核以经济指标为主,导致对地方政府政绩考核单纯注重经济而忽略生态环境,另外一方面根据“经济人”理论假设,各个利益主体都希望以尽可能少的付出,获得最大限度的收获,并为此可不择手段,甚至以破坏环境为代价。所以,一些地方政府在发展乡村旅游过程中,为迎合旅游者的爱好,把一些具有“乡村性”的自然景观和人文特色的东西改造成普通化东西。如把花木庭园改作露天饭堂或卡拉OK厅,把良田改为停车场,把具有泥土气息的乡村小道进行硬化。如此缺乏生态意识理念和系统规划,粗放式开发,以及由于人类活动等因素影响,乡村自然风光、生态环境遭到一定程度的破坏。


  2.乡村旅游生态行政管理体制不健全


  乡村旅游生态行政管理体制不健全主要表现在以下几个方面:首先,由于乡村旅游主要是涉及农村地区,政府没有充分发挥在旅游管理中的主导作用,景区管理机构不健全、管理者素质较低,很多管理者由村委会主任和一些闲散村民担任;加之在开发管理过程中政企不分,旅游业由旅游管理部门和投资企业共同管理,造成各种主体为了各自利益、各自为政,多头管理。在生态污染问题方面确无人管理、互相推诿,从而严重影响了乡村生态环境。其次,当地经营者生态环保意识淡薄,对生态自然环境没有有效的保护。第三,很多旅游者社会责任缺失,旅游行为非生态化[7]。从生态行政的视角来看,正是由于乡村旅游行政管理部门机构不健全、职能不明确、管理混乱、经营者素质低下,政企不分等问题的存在,使得乡村的生态环境问题得不到重视,生态利益得不到维护。


  四、乡村旅游实行生态行政管理的路径思考


  综上所述,乡村旅游行政管理部门应从生态意识、管理体系、生态管理、考评机制、社区参与等方面着手,构建合理的乡村旅游生态行政管理体系。


  1.生态意识优先是乡村旅游行政管理部门的价值取向


  政治意识影响政治行为[8]。现代政府的价值目标主要表现为既要追求经济效益,又要追求社会效益,还要追求生态环境效益。只有坚持生态环境效益优先的政府,才是一个具有远大目光与高度人文关怀精神的政府,是一个真正以人为本的政府。因此,乡村旅游行政管理部门必须转变服务观念,要以生态行政理念为指导,加强乡村旅游行政管理人员对《贵州省乡村旅舍等级评定与管理》、《以社区为单位的乡村旅游标准》、《贵州省乡村旅游区质量等级的划分与评定》、《贵州省乡村旅游标准体系》等规定和标准以及经济与生态环境可持续发展相关理论知识的培训,把生态行政意识灌输到每个行政管理人员中去,灌输到整个行政组织体系中去,形成自己独特的生态行政文化。


  2.完善管理体系是乡村旅游行政管理部门履行职能的载体


  要抓好生态行政职能的履行,关键点在于完善乡村旅游行政管理体系,而系统的完善则要遵循旅游行政管理体制的内部运行规范和要求,结合乡村旅游发展实际,健全机构、完善职能,才能实现整个乡村旅游行政管理体系与生态系统二者之间良性循环。首先,县级以上地方人民政府应当加强对旅游工作的组织和领导,明确相关部门或者机构,对本行政区域的乡村旅游业发展和监督管理进行统筹协调,破解旅游管理的多头管理。其次,应建立乡村旅游行业协会,制定有关的章程,对乡村旅游活动进行指导和监督。为确实保护好具有典型性和代表性的乡村旅游资源,要制定有效的保护措施,避免对生态环境和景观开发性的破坏。


  3.生态行政管理是乡村旅游行政管理部门的基本职能


  生态行政的最终目标是应对日益严重的生态危机,保护生态环境,促进生态平衡,维护人类的生态安全,推动社会走上自然生态良好的文明发展道路[9]。旅游行政管理部门要加强对乡村旅游的生态行政管理,设立专门的生态管理部门机构,并配备专职的工作人员,按照省委、省政府实施精品战略要求,以自然生态、特色农业、民族村寨、文化遗产等资源为依托,加强乡村旅游品牌建设,并实行全域、全程和全部环节的生态化管理。


  4.构建生态考评机制,有效弥补乡村旅游行政管理的不足


  《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》强调,制定生态文明建设的目标指标体系,纳入地方各级人民政府绩效考核,考核结果作为领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容,作为干部选拔任用、管理监督的重要依据,实行环境保护一票否决制。对未完成目标任务考核的地方实施区域限批,暂停审批该地区除民生工程、节能减排、生态环境保护和基础设施建设以外的项目,并追究有关领导责任。在乡村旅游生态行政观念的指导下,乡村旅游行政管理部门应积极构建生态考评机制,在评估指标体系中突出生态效益指标的比重,如乡村绿化率、旅游后的垃圾处理,强化绩效指标体系的监督执行力度,让乡村旅游管理部门的生态绩效考评真正落实到实处。


  5.完善社区参与机制是乡村旅游生态行政管理的重要途径


  推进社区参与是乡村旅游生态行政管理的核心内容。在不同地方存在社区参与乡村旅游生态行政管理意愿不强、水平较低、效果较差等问题,究其原因在于社区居民参与能力较弱。然而,社区居民参与生态管理能力是乡村旅游可持续发展的重要保障。因此,作为乡村旅游行政管理部门要因地制宜,结合当地风俗习惯、人文地理特色,将自身管理体系、管理方式适应当地社区,融入社区,宣传引导社区,鼓励社区居民人人参与环境保护。为此,可以说社区参与和政府角色的转变是相辅相成、相互影响的。政府与社区的力量此消彼长,政府唯有实现自身角色的理性回归,充分发挥社区居民的主体地位,让其充分参与乡村旅游生态行政管理,参与乡村旅游社区的治理,才能从根本上实现乡村旅游可持续发展。