美国和欧盟食品安全监控体系的特点及其对我国的启示

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  • 更新时间2018-12-05
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  摘要:食品安全是一个世界性的公共卫生问题,接连不断发生的恶性食品安全事故,更加引发了人们对食品安全的高度关注。食品安全问题已经成为影响到我国食品工业以及农业竞争力的关键因素之一,政府必须重视并加强对食品安全监控体系的管理,以提高食品安全监管的效率和效果。本文通过介绍美国和欧盟食品安全监控体系的特点,并结合我国目前食品安全监控体系中存在的弊端与不足,提出可借鉴欧美国家的经验,从精简监管机构、健全法律法规体系、整合检验检测体系和构建信息体系等方面不断完善我国的食品安全监控体系。


  关键词:食品安全监控体系;监管机构;法律体系;检验检测体系;信息系统;


  作者简介:阚建全,教授,主要研究方向为食品安全与质量控制、食品化学与营养学。E-mail:ganjq1965@163.com;郑炯,讲师,博士,主要研究方向为食品安全与质量控制。


  1引言


  食品安全是关系国计民生的头等大事[1]。“苏丹红”、“地沟油”、“福喜过期肉”等食品安全事件频发,给人们的生命健康带来了严重的影响。伴随着经济全球化的脚步,食品安全问题也成为了世界性问题。


  治理食品安全问题,仅靠行业自律和市场自身的调节难以达到目标,这需要政府的有效监控。食品安全监控体系[2]一般包括监管部门综合协调体系、法规标准体系、风险评估体系、检验检测体系、过程控制体系、应急管理体系、科技支撑体系、食品安全诚信体系、食品安全信息平台体系等。目前,欧美国家已建立起比较完善的食品安全监控体系,从而保证了政府高效的监管力度。


  本文主要总结了美国和欧盟的监管机构和法律体系,同时分析了美国的食品安全信息系统和惩罚措施,欧盟的食品安全追溯体系和召回制度、风险分析和预警机制。研究欧美国家的食品安全监控体系的特点,对加强中国食品安全监控体系的建设具有重要的借鉴作用。


  2美国食品安全监控体系的特点分析


  2.1监管机构


  美国的食品监控由总统食品安全工作小组统筹各部门负责[3],其中最主要的有隶属于美国卫生及公共服务部(HHS)的食品与药品监督管理局(FDA)和疾病控制和预防中心(CDC),隶属于美国农业部(USDA)的食品安全检验局(FSIS)和动植物检验局(APHIS),以及环境保护署(EPA)[4,5,6,7,8]。FDA主要负责对美国州际贸易及进口的食品、药品、疫苗、生物医药制剂、医学设备、兽药和化妆品等进行监督管理[9];CDC旨在通过预防与控制疾病来提高人类健康及生活质量[10];FSIS主要负责保证美国国内生产和进口消费的肉类、家禽及加工蛋制品安全、健康,正确标示、包装[11]。FSIS和FDA共同监管食品召回制度[12,13,14]。APHIS与食品安全相关的职能包括规范基因工程生物、监督和处理外来物种入侵、外来动植物疫病传入、野生动物及家畜疾病监控等,从而保护公共健康[15]。联邦环境保护署(EPA)负责对农作物农药使用的规范[16]。


  各监管部门分工明确、无缝对接是美国食品安全监控体系的主要特点。从横向角度看,美国联邦机构的职能和权力分工明确详细,品种管理为主、分段管理为辅,从根本上解决了各职能部门推诿监管责任的问题;纵向来看,美国的垂直管理,排除了地方保护主义和腐败。美国各联邦机构之间互派常驻官员,长期合作,各州政府的有关部门与各联邦政府机构相互协作[17],做到无缝对接。


  2.2法律体系


  美国食品安全监管法律体系分为三层[18]:最高层为美国国会制定的联邦法律,为食品安全管理提供基本原则和框架,《食品安全现代化法案》构成美国食品安全法律的核心[19];第二层是规范具体某类食品的技术法规,是联邦和各州政府制定各种食品安全政策的基础,如《禽产品检验法》、《蛋类产品检验法》、《婴儿食品法》等;第三层是自愿性标准,由美国国家标准学会认可的行业协会、标准化技术委员会和有关部门制定,由行业、企业自愿采纳执行。但随着标准化在食品安全等领域的作用不断提高,联邦政府在技术法规中采用或引用自愿性标准的情况越来越多,目前自愿性标准已成为美国联邦技术法规中的重要组成部分[20]。


  尽管美国食品安全监管法律体系已经比较完善,但是美国从未停止对食品安全方面法律的更新,不断制定新的法律法规、条例及修正案。2011年颁布的《食品安全现代化法案》(FSMA)扩大了FDA的权力和职责,强调政府要加强监管食品生产设备[21,22]。美国FDA在2013年10月发布了动物饲料安全管理规定,主要目的是预防动物饲料造成的食源性疾病安全问题[23]。美国的食品安全法规被公认为是最为完备的法规体系,原因在于其法规的制定是以危险性分析和科学性为基础,并拥有预防性措施[24]。


  2.3食品安全信息系统


  美国政府强调食品安全制度建设和食品安全管理的公开透明性,各种法令和行政命令都有一套程序以保证各种规章是在公开、透明和互动的方式下制定的[25],必要时管理过程也可以公开。通过建立有效的食品安全信息系统,定时发布食品市场检测等信息、及时通报不合格食品的召回信息、在互联网上发布管理机构的议案等[26],使消费者了解食品安全的真实情况,增强自我保护能力。同时,政府还提供平台让消费者参与食品安全管理。


  美国十分重视在食品安全监管过程中的信息公开与公众的知情权,强调保持在决策过程中的透明度。政府层面,允许国内外的任何个人和单位获得政府决策依据的信息,并进行评议[27];消费者层面,提供完善的食物安全信息服务,定期举行活动,供市民检索和提供建议。


  2.4惩罚措施


  根据美国农业部的调查,美国每年大约都会扔掉价值910亿美元的食物,其中很大一部分是由于过了保质期[28]。美国法律规定,无论金额大小,只要制假、售假均属有罪,处以25万美元以上100万美元以下的罚款,并处以5年以上的监禁,如有假冒前科,罚款额可达500万美元[29,30]。所以,无论是厂家还是商家,都不敢为了蝇头小利铤而走险。2013年1月4日,美国FDA发布《农产品安全标准条例》和《食品预防控制措施条例》草案[31],把对食品安全的监管起点推进到田间和生产商。据美联社报道,该新规付诸实施,食品行业厂商每年可能需要多花费5亿美元,同时将减少约3000例左右食品疾病致死案例以及约两百万个致病病例[32]。


  惩罚性赔偿制度是美国维护食品安全的一把利剑,美国对食品安全违法行为的惩罚力度大,违法成本高,对食品企业形成有力的威慑,逆向激励食品企业遵守食品质量安全规定。


  3欧盟食品安全监控体系的特点分析


  3.1监管机构


  欧盟建立了相对统一的食品安全监管机构,负责食品安全的机构包括:欧盟理事会、欧盟委员会和欧洲食品安全局(EFSA)[33,34,35]。欧盟理事会负责制定食品安全基本政策,发表“食品安全白皮书”,制定食品安全相关法律法规[36]。欧盟委员会在科学研究的基础上提供立法建议和议案,经由欧盟理事会与欧洲议会决策,形成有关食品安全监管的相关法律以及技术性法规[37]。EFSA的主要职能是风险评估和风险交流[38],是独立的法律实体,不具备制定规章制度的权限,食品的风险管理的决策权属于欧盟委员会等权力机构。EFSA依据独立性、科学性、透明性和应答性原则[39],为欧盟建立法规规章提供科学建议、技术支持[40]。欧盟理事会发布有关食品安全质量管理的标准和指令,各成员国政府按照该标准和指令,要求各国农林食品部门进行发布和实施。


  在EFSA的监督和指导下,欧盟成员国对原有的食品安全监督管理体制进行了调整[41],采取了集中的模式进行监管,避免了政出多门、职能重叠、出现空白地带以及监管混乱等食品安全监管的弊端,将所有的监管活动统一到一个独立的食品安全机构进行管理,能彻底地解决监管部门条块分割与不协调的问题,这种监控模式能够调动一切资源保护消费者的食品安全。


  3.2法律体系


  欧盟食品安全方面的法律主要分为两个层次:一是以食品安全基本法及后续补充发展为代表的食品安全领域的原则性规定;二是在以上法规确立的原则指导下形成的一些具体的措施和要求。对于具体要求的立法,欧盟有两种途径:普遍性立法,针对所有的食品的一般方面(如添加剂、标签等);专项性立法,专门针对某些产品(如食糖、果汁等)[42]。《食品安全白皮书》将现行各类法规、法律和标准加以体系化,后又提出了“从农田到餐桌”的全程控制理论[8],是欧盟各成员国制定食品安全管理措施以及建立欧洲食品安全管理机构的核心[18,43],将现行各类法规、法律和标准加以体系化。后又提出了“从农田到餐桌”的全程控制理论[8]。2002年1月颁布的欧盟第178/2002号法规对欧盟食品安全法律制度进行了大力改革,确立了风险评估、保障消费者权益、预警和透明四大原则,以达到维护人类的生命与健康、保护消费者权益、促使食品自由流通的目标[40],奠定了欧盟食品安全法律制度的基础,具有食品安全基本法的地位[16]。


  欧盟的食品安全法律体系内容涵盖了“从农田到餐桌”整个食品供应链条,包括农业生产和工业加工等方面的食品生产所有环节,是一套较为完善的食品安全法律法规体系。欧盟现有食品安全方面的法律20多部[18],各成员国在欧盟食品安全的法律框架下,针对自己的实际情况,再修(制)订了各自的法律制度,完善本国的食品安全法律体系。


  3.3食品追溯体系和召回制度


  欧盟第178/2002号决议规定[44]:“在食品的加工、生产和流通的各个阶段均应建立起追溯制度”。该制度对各个阶段的主体作了规定,以保证能够“从农田到餐桌”的各个环节进行追溯检查产品,一旦发生不可预测的不良影响,便将产品撤出市场[45]。如食品生产者应对食品原料做好充分记录,食品销售者应对食品流向做出记录,以确保一旦食品安全出现问题,可以及时查找到原因和出现问题的环节,从市场上追回不合格食品,以防止对消费者健康造成损害。此外,欧盟在2002年公布的欧盟第178/2002号法规第19条对食品经营者的召回责任作了明确细致的规定,当食品存在可能危害消费者健康和安全的缺陷时就应对问题产品进行召回,并采取更换、赔偿等积极补救措施。食品召回制度是对消费者人身健康和安全为第一目标和原则的保障,安全原则是食品召回的基本原则。


  欧盟的食品追溯和食品召回制度经过较长时间的积累和发展,已经形成了一套比较完整的体系,一旦发生食品安全事故,可以通过食品追溯体系迅速发现出问题的原因,及时纠正错误,必要时对食品进行召回,从而将危害降到最低。


  3.4风险分析和预警机制


  欧盟全面整合了食品安全政策和立法,将所有的食品安全政策和法律建立在风险分析的基础上。对每一个食品安全问题及风险因素,都要进行风险评估、风险管理、风险交流三个步骤,其中风险评估和风险交流由独立的欧洲食品安全局承担[46]。自欧盟第178/2002号法规发布后,预警机制已成为欧盟食品安全领域的一条重要原则和风险管理的重要措施。欧盟通过采取预警机制为基础的措施,将全面评估所需的科学证据的研究责任转移给生产者、制造商、进口商等。因此,预警机制可以加速新技术的发展,而且使生产者等各方必须加强风险数据相关的科学研究。


  欧盟将风险评估和风险管理职能分属不同部门,使得食品安全得到更加科学有效地监管[47]。同时预警机制使生产者等各方加强了科学研究,但是,如果预警机制被滥用,贸易各方抓住食品潜在风险问题而武断轻率地采取措施,就有可能成为一种歧视性的贸易技术壁垒措施。


  4欧美国家食品安全监控体系对我国的启示


  我国目前的食品安全监管体系较欧美发达国家而言起步较缓,食品安全监控体系不健全,造成我国食品安全问题屡禁不止。虽然《食品安全法》明确规定了各部门的监管职责,但分阶段的监管模式,使各监管部门在机构设置、职责分工、运行机制等方面还存在不少问题,与发达国家的食品安全监管效率还存在较大的差距。因此,欧美等发达国家的食品安全监管的先进理念和成功实践都可为我国食品安全监控体系的构建提供可借鉴的经验。


  4.1建立协调统一的食品安全监管机构


  《食品安全法》颁布实施后,我国正式确立的食品安全监管体制为国务院食品安全委员会统一协调,由国务院、各级地方人民政府、食品行业协会、社会团体、基层群众性自治组织、新闻媒体等组成的复合型、立体化监管体系,形成了“分段监管为主,品种监管为辅”的格局[48],但这种模式由于政出多门,易出现职能重叠、推诿扯皮、监管空白地带及监管混乱等弊端。


  欧美国家采取集中的食品安全监管模式,各部门职责明确,实现无缝对接。我国可借鉴其经验,在多部门监管的框架下,树立精简的核心理念,尝试在分段监管下的革新。在不改变多部门监管模式的前提下,通过精简机构进一步提高监管效率,这种新的监管模式的有效尝试,既是对我国固有监管模式的选择性合理继承,也是对先进国家监管模式精华的有效吸收。2013年的国务院机构改革方案中,为加强食品药品监督管理,组建了国家食品药品监督管理总局。可以看出,这是对分段革新的有效尝试,这种尝试兼并了独立监管与多部门监管模式的精华,既可以改变独立监管容易造成的缺位现象,又可以改变多部门监管造成的职能重复,互相推诿现象。


  4.2健全系统完善的食品安全法律体系


  中国食品安全立法采用的是部门立法模式。2009年《食品安全法》的颁布实施,正式确立了我国食品立法的根本大法,截至目前,食品及食品原料相关法律已愈百部,但仍有许多食品安全问题存在。食品安全立法与国际接轨程度不够,导致与发达国家贸易出现“绿色壁垒”。


  因此,我国应积极借鉴欧美等发达国家的经验,努力建立覆盖食品链各环节的法律法规来完善食品安全法律体系,为食品安全监管提供法律依据。具体而言,首先我国食品安全立法管理也应从控制源头开始,强调“从农田到餐桌”整个食物链综合管理的系统性和协调性,建立食品市场准入制度和食品可追溯制度;其次完善食品安全风险监测评估和突发食品安全事件应急处置的行政法规和制度;再次加强食品安全行政执法与司法的衔接,完善食品召回和问责机制等相关配套规定,提高食品安全诚信;最后加大打击震慑力度,依法从重惩处食品安全违法犯罪行为。提高违法成本,使不法分子不敢轻易地铤而走险。


  4.3构建整合归一的检验检测体系


  检测技术是评价国家食品安全水平的关键基础之一。为此,各国都把设置检测机构、应用先进检测方法、建立和提高分析质量保证体系以及培养人才放在优先地位。目前我国已初步形成了具有一定规模的食品检验体系,主要分布在农业、质检、工商、食药等部门,大、中型食品生产企业也具备一定的检测能力。但我国食品检验能力相对不足,以致在一定程度上严重地影响了我国食品安全监管。这些问题主要表现为:检测方法的覆盖面不够;技术短缺和重复并存;高精尖设备、标准参考物质、技术水平及储备不足以及缺乏快速检测的方法和仪器。


  统一高效是欧美等国家食品安全检验检测的显著特征之一。我国也应按照“提高现有能力水平、按责按需、填平补齐、避免重复建设、实现资源共享”的原则[2],建立一个食品检验检测机构网络,加强各部门间的沟通和协调,实现检测资源和检测信息的共享,避免不必要重复检测。同时规范检验检测机构的资质评价制度,加强对检验检测机构工作人员的管理。充分考虑检测技术机构的健康发展,考虑专业特点和食品产业的区域分布,尊重高技术服务业技术密集、资金密集的特点,使不同层次检测机构在技术领域和专业技术能力互相补充,最大限度发挥检测机构对食品安全的支撑作用。


  4.4加快公开透明的信息体系建设


  中国的食品安全监控体系与欧美国家相比透明度较低,主要原因有三个方面,第一,政府部门分段监管,部门间信息共享协调机制不完善,导致食品安全信息公布不对称。第二,食品安全信息发布渠道主要是政府发布、厂商自行发布、第三方发布和媒体发布,因此消费者缺乏权威而正确的食品安全知识获取平台[49]。第三,消费者获取食品安全信息主要通过是电视、报纸、专业杂志等,而缺乏网络的利用,网络平台数据更新缓慢甚至不更新也导致了消费者很少通过网络了解食品安全信息。


  我国应借鉴欧美发达国家的经验,从信息管理机制研究出发,加快公开透明的信息体系建设。“十二五”规划提出,根据国家重大信息化工程建设规划的统一部署,建立功能完善、标准统一、信息共享、互联互通的国家食品安全信息平台[2,50],从而避免低水平重复和各自执法浪费资源;整合信息发布平台,由一个部门对信息进行科学分析后统一发布,引导消费者对食品安全信息的有效利用。设立公众参与的组织,利用网络平台的优势,实现消费者对信息的反馈和交流,帮助政府和相关企事业单位做出科学的决策,增强公众参与食品安全监管的能力。


  5结论和展望


  构建食品安全监控体系是一个复杂漫长的过程。近年来,经过中央以及地方各部门的努力,食品安全状况正趋于好转,但食品安全监管任重道远。认真研究发达国家食品安全监控体系建设的先进做法,有助于为我国的食品安全监控提供有益的借鉴。此外,充分发挥行业协会和中介组织的作用、加强食品安全科技支撑、提高从业人员素质等都对完善食品安全监控体系具有重要意义。