刘小飞 孙建丽 王占坤
摘要：新公共服务理论更强调公民的参与，政府对公民的社会服务。新公共服务理论相比新公共管理理论更适应我国政府改革。本文是在构建阳光型服务政府背景下，应对社会不断出现的治理压力，通过对当前存在的问题进行分析，按新公共服务理论指导，提出解决改革问题的建议。对实现政府治理的现代化，公民参与公共管理、实现社会整体公共利益具有一定现实意义。
关键字：新公共服务；行政权力；信息公开
2008年5月正式施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》促使中国透明政府建设走上法制轨道，标志着政府推进信息公开取得实质性进展。然而，现实中政府行政权力难以真正公开透明运行，导致政府权威、政府公信力下降，贪腐案件增多，公民参与度低等诸多问题。行政权力公开透明运行，将有效落实人民群众的知情权、参与权和监督权，让他们享受更便捷的服务。
一、新公共服务理论与行政权力公开透明运行的结合
1.行政权力公开透明运行的含义
行政权力公开透明运行是指法律法规所规定的行政权力从决策、执行到结果实行全方位的动态公开，主要强调一种过程的公开，自觉主动接受公民的监督。
2.新公共服务理论的内在要求
新公共服务理论是关于公共行政在以公民为中心的治理系统中所扮演的角色的一套理念。它倾向于关注民主价值和公共利益，按其理论指导，政府第一位的职能是提供公共服务、保障社会公共利益，并与社会、公民一起承担公共责任，而不是简单地把责任推给社会或市场。它更关注社区价值观、政治规范以及公民利益，市场机制自身能解决的问题，政府不再采用行政手段进行干预，消除公务员在市场经济不完善的情况下自我寻租的可能性，减少获取不正当利益的腐败行为。
3.新公共服务理论与行政权力公开透明运行的固有联系及其结合
随着公民参与能力，获取信息能力的不断提高，要想努力构建透明政府，让权力在阳光下运行，就需要将政府行政权力公开透明运行改革作为实现其目标的政策工具。作为构建服务型政府的理论武装和政策工具，新公共服务理论与行政权力公开透明运行之间自然而然地具有内在关联性，即行政权力的依法运行必须与新公共服务理论相适应，对公民权和公共服务的追求胜过对企业家精神的追求，将公民权利、社会公共利益放在首位，更好地推动我国民主社会的发展，这是政府行政权力公开透明运行改革和新公共服务理论所共同追求的。
二、政府行政权力公开透明运行的现实必要性
1.行政权力公开透明运行是大势所趋
英美法系中有一句著名格言，“正义不但要伸张，而且必须以看得见的方式伸张”。透明开放的政府的建设，把政府变成“玻璃缸里的金鱼”长久以来是西方学者的梦想。当今随着公民参与热情日益增长，政府治理方式的现代化，政府的行政信息也应得到相应的公开。解决社会上一系列腐败、政府公信力下降、民生等问题，行政权力公开透明运行是大势所趋。
2.行政权力公开透明运行有利于消除“黑箱”环境
官员腐败是全世界各国政府所共有的顽疾问题，我国政府也毫无例外地面对这个问题。政府官员腐败通常是在“黑箱”环境下发生的，消除了“黑箱”环境，使行政权力在阳光下公开透明运行，就必须改善公共权力的运行机制——官僚制。支持官僚制运行的“金字塔”式的组织结构，使权力运作处在一个相对封闭的系统内，实际上是为权力运作创造了一个“黑箱”环境，内部运行环境容易滋生腐败现象和助长官僚主义作风。确保行政权力公开透明运行能在很大程度上消除“黑箱”环境，将政府行为放在公民监督的聚光灯下，起到防治腐败的作用。
3.行政权力公开透明运行机制可充分保障公民权
新公共服务理论强调的是服务，而不是掌舵，要求政府做好授权工作，积极追求公共利益。政府和公务员的主要职责在于向人民提供服务，提供一个平台，鼓励公民参与社会公共管理，尽可能确保公民的知情权，使国家的各项活动，政府各项行政权力的行使都处于人民群众的监督之下。保障监督权，提高公民参与社会公共事物管理的热情，完善机制保障参与权，提出有针对性的建议，政民互动，帮助政府更好地解决公共问题。
三、行政权力公开透明运行改革存在的问题
1.改革偏重结果公开而忽视过程公开
目前，政务信息的公开大多只是结果的公开，缺乏全过程、全方位的动态公开，公民只能被动接受政府对外发布的结果。而对于政策制定的依据、制定的过程及政策的执行过程认知模糊，政府权力在“后台运行”，公民不仅无法监督公权力的运行，更谈不上参与公共管理，无法调动公民参与的热情。
2.偏重公开轻视回应
很多政府部门虽然遵照要求进行了权利的公开透明运行，依法发布了政务信息，甚至推行了电子政务，却缺乏一种有效的机制去收集公民反馈的意见，更谈不上对公民的意见做出回应。有些政府官员甚至认为，只要公开了也就完事了，缺乏与群众在有效平台上的互动。某些地方政府搞表面文章，在网站“意见征集”里面没有任何内容，更有甚者鼓励自己部门员工“伪装”公民提交意见，如此少的信息公开和公民参与，表明我国政府在权力运行过程中的公开性、参与性、互动性还远远不够。很多的群体性事件就是因为政府缺乏对群众意见的回应，无视他们的利益诉求，群众只好采取一些极端的方式来实现下情上达。比如，“信访事件”，信访制度的初衷就是下情上达的一种渠道，但由于缺乏对信访事件的回应关注，甚至“拦访”“关小黑屋”，造成了不良的社会影响。
3.权责划分不清
行政权力公开透明运行过程中，权责问题混乱，行政权力掌权者之间往往存在错位、越位、乱位等问题。针对同一个社会问题往往存在多个“对口归属部门”，有“油水”则一哄而上，出现问题则相互推脱，涉及需要公开运行的权力时，往往相互借势推诿，从自己部门利益出发，努力保持一种权力“神秘感”。公民在获取信息进行监督时无法准确找到当事责任人，因为没有明确的法律法规要求必须公开的范围、公开的主体等，各部门的权力责任都处于模糊的状态，出现问题部门之间相互“踢皮球”，最后只能不了了之。
4.行政权力执行者服务意识欠缺
当前行政权力公开透明改革存在的回应度低以及运行不透明的问题，很大部分原因是政府官员的思想观念陈旧，不愿自主地去为公民服务，往往是由公民压力倒逼出来，象征性地做样子，对公民的回应仅仅停留在做给上级看、做给社会公民看。所以推行政务公开过程中存在问题的原因，法制不健全、机制不完善是一方面，另一方面则是公务员的服务意识落后。长期以来的“官本位”思想使得公务员缺乏公仆意识，不能正确看待自己与公民的关系。没有为人民服务的理念，难免出现在公共政策执行过程中的“逆向选择”，做表面文章。
四、新公共服务理论下高效建构行政权力公开透明运行
1.依法确权，明确公开责任主体新公共服务理论指出，承认责任并不简单，推进行政权力公开透明改革，必须核准授权依据，划分职权范围，明确行政权力的执行主体。按照新公共服务理论要求，在行政权力运行过程中明确谁是责任人，在门户网站或者实地大厅清楚表明某一事项的最终责任人，让公民在获取信息时一目了然，责任人也会更加谨慎地为公民服务。理清政府权力，结合行政审批制度改革，依照《行政许可法》等法律法规，对行政权力进行理顺，确保各个部门、各项权力都有自己负责人，不错位不越位，各司其职，承担责任，通过内部控制和外部控制的双重保险实现责任的明确，强化责任问责机制，违法必究。
2.实施流程再造注重行政权力的过程公开
按照新公共服务理论要求，行政官员必须采取实质性的措施确保公民共同利益的表达和满足，是服务，而不是掌舵。通过整合业务流程，用多个部门的同步“并联审批”代替原来的部门时间次序上的“串联审批”。以公众的需求为导向，做好服务工作，对权力运行过程重新塑造，尤其注重行政权力运作过程的公开透明，把政府在后台并联审批全过程在网站实时更新，保障公民的知情参与权，让公民了解自己的事情现在处于什么阶段、由哪个部门负责等，切实解决行政权力运行过程不透明的问题，打破“暗箱”操作环境，落实新公共服务理论要求。
3.通过调动公民积极参与促进政府增强政民互动
在行政权力公开透明运行过程中，公民希望贡献自己的力量。然而，能够让他们发出声音的渠道却一直都十分有限，抑制了公民的角色。因此，鼓励公民的参与应当作为衡量一个公务员素质的因素，纳入指标考核体系。新公共服务表明，政府官员需要给予一个组织中个体成员的价值和利益以足够的关注，合理引导公民的积极参与，解决政府“重公开轻回应”的问题。
4.整合资源推动电子政务发展
新公共服务理论提出，满足公共需要的项目可以通过集体努力和合作得到最有效并且最负责的实施。政府通过整合资源，对过去分散在政府实地服务大厅的工作人员进行培训，发展电子政务，群众可以通过网络和人工两种形式获取信息，人机同步进行。在实地政府大厅内，便民服务中心可安排志愿者为前来获取政府行政信息的市民演示网上如何操作，提供咨询服务，指导公民通过网络等媒体自助获取信息，增强行政透明度。政府也可以运用有线电视技术，将办事程序以及群众关心的热点问题录入网络和电视、电话系统等及时向公民传送，让群众在家里就可以通过电视点播，收看政务公开的内容。出行时在地铁、公交车等公共设施上都可以接收到政府发布的信息，加强门户网站建设，使公民可以在门户网站上获取政府信息、办理事务、发送电子邮件给政府官员等。
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（作者单位：上海理工大学）
