广东省疾病预防控制机构资源整合可行性分析

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  • 更新时间2018-10-30
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  摘要:通过调查收集相关单位对广东省疾病预防控制机构资源整合的意见与建议,采用归纳法从优势、劣势、机遇和挑战四个方面进行可行性分析,探索资源整合的路径。分析显示,在国家鼓励探索公共卫生服务资源整合,疾病防控任务艰巨等机遇和挑战下,资源整合有利于提高广东省公共卫生资源配置和使用效率,理顺不同疾病预防控制机构的职责关系,改变专病预防控制机构“重治轻防”现象,但在整合方案选择、整合过程、整合后的机构融合和职能转变上有难度。建议抓住改革契机,理顺体制机制,加大财政投入力度,加强疾病预防控制机构能力建设。


  关键词:资源整合;疾病预防控制机构;医疗卫生改革;


  作者简介:曹蓉(1985-),女,硕士,助理研究员,研究方向:公共卫生政策。;何群(1969-),男,博士,主任医师,研究方向:公共卫生管理、慢性病防控、艾滋病防控。


  当前我国既面临传染病和慢性病的双重挑战,也存在公共卫生服务资源配置不平衡的问题,日益增长的公共卫生服务需求和有限的公共卫生资源之间的矛盾突显。为加强重大疾病防控和突发公共卫生事件应急体系与队伍建设,2014年中央机构编制委员会办公室会同财政部、国家卫生和计划生育委员会研究制定了《关于疾病预防控制中心机构编制标准的指导意见》,要求“坚持疾病预防控制中心公益属性,科学合理设置机构和配备人员编制”。“非典”以来,广东省疾病预防控制机构在重大疾病防控和突发公共卫生事件应急中发挥了重要作用,但也存在机构多样、职能重叠、资源分散、区域和专业发展不平衡等体系建设问题,在一定程度上制约了疾病防控能力的提高。因此,贯彻落实国家政策,结合本省实际优化资源配置将是当前广东省疾病防控体系建设的重要内容。本研究从优势、劣势、机遇和挑战四个方面对广东省疾病预防控制机构资源整合的可行性进行了分析,旨在为广东省有关政策的制定提供依据。


  1资料与方法


  本研究设计了疾病预防控制机构资源整合形势分析表,发放给全省所有的卫生行政部门、疾病预防控制机构等相关单位填写,收集各地对疾病预防控制机构资源整合的意见与建议。受到研究条件的限制,本研究没有通过焦点小组访谈而是采用调查表来收集定性材料,并对部分内容进行了电话核实和追访。定性资料的分析采用了归纳法,从疾病预防控制机构资源整合所面临的优势、劣势、机遇和挑战四个方面对所收集的意见和建议进行了梳理和归纳。


  2相关概念


  2.1公共卫生资源


  目前尚无公共卫生资源的统一定义[1,2]。有研究者认为,从广义上讲,公共卫生资源是指用于公共卫生服务的所有生产力要素的总和,它不仅包括用于公共卫生服务的人力、财力以及设施设备,还包括信息、技术和管理方法等软性资源[1]。本研究所讨论的公共卫生资源是指提供公共卫生服务的疾病预防控制机构及其人财物等资源。


  2.2资源整合


  资源整合是系统论的思维方式,通过优化资源配置,获得整体的最优[3,4]。本研究中的资源整合指通过机构的整合、调整,优化人财物的配置,从而提高服务的公平性和效率。


  3广东省疾病预防控制机构资源整合可行性分析结果


  3.1广东省疾病预防控制机构资源整合的优势


  3.1.1有利于精简机构,提高资源配置和使用效率


  广东省疾病预防控制机构类别多、管理体制复杂、条块分割、资源分散、发展不平衡。广东省卫生厅2006年开展的疾病预防控制体系三年建设状况调查结果显示,2005年广东省共有县级以上疾病预防控制机构303个,其中疾病预防控制中心117个、慢性病防治机构(院、站)88个、职业病防治院(所)10个、结核病防治中心(所、站)13个、皮肤病防治中心(院、所、站)22个、健康教育所22个[5]。以慢性病防治机构为例,省级没有设置独立的慢性病防治机构,而在地市级和县级,部分地区则设置了独立的慢性病防治机构。如果对疾病预防控制机构尤其是县(区)级机构进行整合,可使有限紧张的公共卫生资源实现优化配置,变分散管理为集中管理,提高效能[6,7]:一是县(区)卫生人力资源匮乏,整合后可统筹利用人力资源,精简行政后勤岗位,充分挖掘现有人员潜力;二是部分县(区)财政投入有限,整合后能把分散的财政资源集中起来综合利用;三是疾病预防控制机构之间设施设备可以共享,提高使用效率;四是可提供公共卫生“一站式”服务,最大限度满足群众公共卫生服务需求。


  3.1.2有利于理顺关系,解决纵向脱轨横向交叉的问题


  广东省疾病预防控制机构存在上下级之间职能设置不一致、同级之间职能有交叉的现象,给疾控业务开展带来了不便。2014年广东省疾病预防控制机构建设调查显示,在被调查的287个疾病预防控制机构中,认为本机构与辖区其他疾病预防控制机构之间存在职责交叉的占22.3%。以健康教育为例,《中央编办财政部国家卫生计生委关于印发疾病预防控制中心机构编制标准指导意见的通知》明确指出,疾病预防控制中心的工作职能包括“健康教育与健康促进,对公众进行健康指导和不良健康行为干预”,该职能与健康教育所的职能有所重叠。如果将相近或交叉的职能交由一个机构承担,通过资源整合理顺上下级和同级疾病预防控制机构之间的职责关系,有利于避免多头管理、上下级工作脱节、同级之间相互扯皮的问题,降低沟通协调成本,提高效率,促进疾病的联防联控,形成上下联动、工作协同的局面。


  3.1.3有利于争取政府政策支持,改变专病预防控制机构“重治轻防”现象


  广东省专病预防控制机构是在特定历史条件下建立起来的,从国家到省市均无建设标准可供参考,从上到下体系建设与发展一直缺乏有效的政策支持和指引。在财政投入方面,地方政府重视的,对专病预防控制机构实行全额拨款;不重视或当地财政状况比较差的,对专病预防控制机构实行差额拨款。在职能方面,绝大多数专病预防控制机构同时承担着预防和医疗职能。由于医疗业务的收入远远高于预防业务,在生存和发展的压力下,很多单位往往重治疗、轻预防。部分专病预防控制机构一直以专科医院的模式运转,如某皮肤病医院加挂了皮肤病与性病防治中心的牌子,10个业务科室中临床科室8个、公共卫生科室2个。如果对机构进行资源整合,不再单设专病预防控制机构,作为只提供公共卫生服务的“大疾控”,可向政府争取更多的财政投入,减轻生存压力,改变当前专病预防控制机构“重治轻防”的现象,集中资源开展公共卫生工作。


  3.2广东省疾病预防控制机构资源整合的劣势


  3.2.1整合方案选择有难度


  如果考虑整合,可有多个方案供选择,各有优缺点,见表1。如何权衡利弊,选择最优的整合方案,保持疾病预防控制机构各项业务工作的稳定发展,对决策者来说是个极大的考验。


  3.2.2整合过程有难度


  一是卫生部门和其他行政部门的协调难。如果整合,将涉及编制办公室、财政、人社等多部门协调,争取财政投入和编制难度大,必须由政府牵头解决。二是不同类别疾病预防控制机构协调难。改革涉及到职能转变、卫生资源的合理配置,也涉及到多单位利益的调整。目前广东省各级各类疾病预防控制机构有公益一类、公益二类、参照公务员管理等多种体制,财政补助有全额、差额等多种拨付方式。如果不同类别的单位进行整合,将会面临管理体制和财政补助方式如何确定的问题。三是人员调整有难度。《关于深化收入分配制度改革的若干意见》要求“严格控制行政事业单位机构编制,‘十二五’期间中央和地方机构编制总量只减不增,减少领导职数,降低行政成本”。在当前政策环境下,如果疾病预防控制机构进行整合,将会面临着领导职数和管理后勤岗位减少后人员调整的问题。一旦涉及到个人利益,改革极有可能遭遇来自内部的阻力。


  3.2.3整合后机构融合、职能转变有难度


  第一,机构扩大可能增加综合管理难度。多个机构整合后,新机构的规模会扩大,在以下方面可能会增加管理难度:一是可能会出现短期或长期的多地办公情况,增加办公成本,不利于各部门的协调沟通,对单位管理造成不便。二是机构整合后可能会对人员编制、经费预算等进行压缩,并且职能会增加,加大了新机构的工作压力。三是整合后存在磨合期,涉及到工作模式、单位文化等的融合。如何实现机构合并到合力的转变,将是整合后面临的重要问题。


  第二,专病预防控制工作或弱化。经过几十年的发展,广东省已形成了从省级、地市级到县(区)级的较为成熟的专病防治管理架构。专病预防控制机构在学科建设、人才队伍培养、业务开展等方面取得了显著成效,发挥了重要作用。由专病预防控制机构来承担慢性病、职业病等防控职能,一是可以与临床紧密联系,主动发现病人,保持监测数据的真实性和准确性,更好地利用监测数据指导防治工作;二是容易得到服务对象的信任,促进预防工作的开展;三是减少了防治的衔接成本,提高了工作效率和效果;四是专病预防控制工作力度和效果可能是“大疾控”体制下无法达到的水平。例如,深圳市有多个单设的专病预防控制机构,其工作效果位居全省前列。将专病预防控制机构整合到疾病预防控制中心成立“大疾控”后,某些专病预防控制工作不再独立,可能会有所弱化。


  3.3广东省疾病预防控制机构资源整合的机遇


  3.3.1国家鼓励探索公共卫生服务资源整合


  自2009年起,国家出台了一系列政策,提出整合区域公共卫生资源的改革思路。《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革的意见》要求,“进一步明确公共卫生服务体系的职能、目标和任务,优化人员和设备配置,探索整合公共卫生服务资源的有效形式”。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、《中央编办财政部国家卫生计生委关于印发疾病预防控制中心机构编制标准指导意见的通知》、《全国医疗卫生服务体系规划纲要(2015-2020年)》也多次强调要加强公共卫生服务资源整合。


  3.3.2疾病预防控制工作越来越受到政府的重视


  “非典”之后,国家作出力争用三年时间基本建成覆盖城乡、功能完善的疾病预防控制体系的重大战略部署。经过多年投入和建设,疾病预防控制体系得到了长足发展。2010年疾病预防控制中心的疾病防控、突发事件应急处置、健康危害因素监测与干预、健康教育与健康促进、实验室检验、科研指导等任务的平均完成度为68.9%,较2002年增长了22.1个百分点[8]。近年来,国家有关部门专门针对疾控工作相继出台了《中央编办财政部国家卫生计生委关于印发疾病预防控制中心机构编制标准指导意见的通知》、《国务院办公厅关于加强传染病防治人员安全防护的意见》等文件,进一步体现了政府对疾控工作的高度重视。


  3.4广东省疾病预防控制机构资源整合的挑战


  3.4.1疾病防控任务更加艰巨


  虽然我国疾病预防控制工作取得了巨大成就,但当前全社会仍然面临着新发和再发传染病、慢性病、环境污染、老龄化加快、人口流动性增加和社会生活方式快速转型等多重因素的严峻挑战,疾病防控任务更加艰巨。在当前的形势下,是否整合、如何整合才能更好地防控疾病和应对突发公共卫生事件,是决策者必须考量的重要问题。


  3.4.2公共卫生需求与供给矛盾突出


  公共卫生服务需求和供给的矛盾越来越突出:一方面,我国疾病谱发生改变,城乡居民疾病负担沉重,健康服务需求快速增长;另一方面,公共卫生人力资源紧张、财政投入不足等问题日益突出,部分疾病预防控制机构仍需通过创收来维持日常运转和保障职工待遇。如何最大化地利用好公共卫生资源,满足人民群众健康需求是政府亟需解决的问题。


  4广东省疾病预防控制机构资源整合的政策建议


  4.1抓住改革契机,理顺疾病预防控制机构体制机制


  疾病预防控制机构承担着保障人民群众健康的职责,所提供的服务是政府公共服务的重要组成部分。探索广东省疾病预防控制机构资源整合对于促进全省的疾病防控工作、更好地满足人民健康需求意义重大。一是要发扬广东省改革排头兵的精神,紧抓改革机遇,建立政府牵头,卫生、编办、财政、人社等部门共同配合,疾病预防控制机构积极参与的资源整合工作机制。从广东省疾控工作的全局考虑,加强顶层设计,破除现行体制机制弊端,理顺上下级和同级疾病预防控制机构之间的职责关系,通过资源整合实现提高疾病预防控制工作效能的目的。二是要坚持因地制宜、区别对待的原则,不能死板地硬套某种模式,要避免“为改革而改革”的误区,防止“生搬硬套”导致疾病预防控制机构运行不畅、影响工作正常开展等问题。可学习借鉴国际上的先进做法,并结合本省实际,按照“大疾控”的思路来布局公共卫生资源。以美国疾病预防控制中心为例,尽管其数易其名,但整体发展路径是随着社会疾病谱的变迁以及公共卫生问题内涵和外延的扩大,陆续并入相关的疾病预防控制机构和开展的项目,如1955年接管美国公共卫生服务部控制脊髓灰质炎的职责,1957年和1960年并入性病与结核病控制项目,1967年并入美国公共卫生服务部外国人检疫服务部,1986年、1987年相继并入吸烟与健康办公室、国家卫生统计中心[9],这种“大疾控”的发展模式能够减少由于机构繁多带来的资源分散、职能重叠、协调成本高等问题,集中力量办事,提高工作效率。三是采取积极稳妥、分步实施的方式进行资源整合。条件成熟的先行整合,暂不具备条件的逐步推进。鼓励开展试点探索,加大对试点地区的政策支持,积累资源整合经验。


  4.2加大财政投入力度,加强疾病预防控制机构能力建设


  人财物资源的投入是做好疾病预防控制工作的前提条件。不管如何整合,政府都要继续加大财政投入,落实财政全额拨款,保证疾病预防控制机构不为生存和养人所忧;加强疾病预防控制机构尤其是经济欠发达地区和基层的能力建设,落实人员编制,有计划地开展在职人员培训,全面提高专业技术人员素质,为群众提供高质量的服务。


  4.3把握改革主动权,有为才有位


  改革是利益格局的重新调整,不管是疾病预防控制机构还是职工,“有为才能有位”。对机构来说,改革过程中要针对性地做好干部职工的思想政治工作,打消职工顾虑,维护职工利益,争取他们的理解支持,要确保思想不乱、队伍不散、工作不断,确保各项工作实现平稳过渡。对职工个人来说,要理解并支持机构的改革,不因个人得失斤斤计较,做好本职工作。


  总之,资源整合只是方式,最终要通过加强体系建设和机制创新,确保疾病预防控制体系基本功能的发挥和效率的提高,更好地维护和促进人民健康。