张光全
（中共本溪市委党校，辽宁 本溪 117008）
摘 要：党的十八大报告强调，要加强和创新社会管理，建立健全重大决策社会稳定风险评估机制。 搞好重大决策社会稳定风险评估机制是科学决策的重要创举。社会稳定风险评估在重大决策程序中的引入，旨在通过一种自主性、嵌入性的程序构造，拓展传统的决策程序结构，增强决策过程的风险意识。但从目前地方的实践看，社会稳定风险评估存在着思想认识不到位；主体设置不科学；政策制定不配套；评估方法不科学；法律依据不明确；评估程序不完善。为了有效地预防与控制社会稳定风险，应该提高思想认识，科学设置评估主体，加强立法，完善程序。
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关键词 ：重大决策；社会稳定；风险评估；机制建设
中图分类号：C912.3 文献标志码：A 文章编号：1000-8772（2014）34-0193-02
收稿日期：2014-09-18
基金项目：本文系辽宁省行政学院系统2014年度科研协作课题（一般项目）成果（课题立项编号：xzxykt2014025）
作者简介：张光全（1960－），男，河北玉田人，主任，教授，研究生，主要从事宪法学、行政法学研究。
党的十八大提出“建立健全社会稳定风险评估机制”，党的十八届三中全会提出“健全社会稳定风险评估机制”。2014 年 2 月 28 日在中央全面深化改革领导小组第二次会议上，习近平总书记提出“涉及群众利益的改革要建社会稳定评估机制”。从各地实践和中央相关文件来看，社会稳定风险评估的基本含义是对“重大决策对社会稳定的影响预评估”，实现社会稳定的“源头治理”，从而实现维护社会稳定的模式转变。它包括三个基本要素：预评估，就是对未来的不稳定因素进行模拟和预测；源头治理：不是为评估而评估，中心任务是把社会不稳定因素控制在萌芽状态或缓解社会矛盾，需要采取相应的行动措施；维稳与维权的统一，把事后的抗议力量导入到公共决策参与过程，把“维权”、“维稳”和“决策过程的法治化、民主化和科学化”三个系统结合在一起。根据笔者的调查，目前我国一些地方对社会稳定风险评估机制的建设，虽然取得—定成效，但仍然存在一些问题，为此，笔者尝试从社会理论和社会实践出发作一些探讨，为我国或我省建立健全科学的社会稳定风险评估机制提供学理基础，推动其发展，以发挥其在国家治理体系中的作用。
一、当前社会稳定风险评估机制建设存在的主要问题
（一）思想认识不到位
对维护社会稳定工作，存在领导高度重视、但少数工作人员意识淡薄；抓社会稳定工作主管部门领导重视、但其他部门领导意识相对淡薄的现象，没有严格落实维护稳定属地管理、分级管理的原则。
（二）评估主体设置不科学
由于一些地方政府信息负担能力的局限性，这一点决定了其作为评估主体很难获取社会不稳定的准确信息。对风险的认知不仅仅是一个主观观察的问题，而且也是实质性的交涉和互动。评估主体在评估过程中如果感受不到实质性的政治压力，就不可能对风险有切身的体会。在西方国家，相关的替代机制是集会、游行和示威以及议会商讨。政府只有直面各种质疑、愤怒、不满和抱怨，才能对风险有准确的估量。风险与对风险的感知是同一性的，只有地方政府片面的主观观察而没有广大民众的实质性参与，是不会得到真切的风险感知的。即便为了加强评估的有效性，将评估主体从政府官员扩大到相关当事人、专家学者、舆论媒体，也收效甚微。评估主体不论如何广泛，都代替不了宏观层面的民主利益表达机制以及微观层面普遍化的维权诉讼。社会稳定风险是系统性而非局部性风险，即全国性的风险而非地方性风险，数量非常有限的评估主体是克服不了这个信息局限性的。几个专家学者、几家舆论媒体、几位当事人就能代替民主机制与司法救济了吗？这是不现实的。即便是民主机制与司法救济也不是试图对社会稳定风险进行全面控制，因为风险本身的不可控制性决定了这类机制不可能做到这一点。但民主机制与司法救济是吸收社会风险、分散风险处理的有效方法。
（三）政策制定不配套
从群体信访事件分析，在重大事项实施过程中，对征地拆迁安置政策不满的占了较大比重。当前在引进重大项目过程中，不可避免地需要拆迁部分农村房屋，但我国至今没有农村房屋拆迁、安置、补偿的办法和标准，使农村房屋拆迁安置陷入了政策困境，只能变通地参照城镇房屋拆迁政策；由于处理目前的征地拆迁政策对这些群体的利益分配没有明确的规定，处理办法依据不足，随意性较大，容易引发群体利益纠纷。缺乏维稳工作考核机制和责任检查机制，还没有把风险评估工作纳入年度绩效考评指标体系。
（四）评估方法不科学
社会稳定风险评估也是一个与民众就相关意愿、利益、分歧进行沟通的过程。目前可用的方法有两类：民意调查与听证会。民意调查方法包括收集相关文件资料、问卷调查、民意测验、座谈走访等。听证会是法定的民意沟通程序。这两类调查方法可以在某种程度上了解相关行政行为在特定地区的舆论反应，有利于防止暴力抗法事件和群体性事件的发生。但这仅仅预防了社会稳定风险的现实性一面。而对社会稳定风险非现实性的一面，如各种社会舆论特别是网络媒体的质疑、不满和批判，以及社会舆论对于个人风险认知的影响，这些评估方法是很难对此作出准确预测的。在网络时代，社会稳定风险的传播在相当大程度上脱离了地域性的限制，成为全国性甚至世界性的运动。纵观当今我国的各类群体性事件，地方政府面临的压力更多来自社会舆论所产生的风险认知，而非群体性事件本身，听证会在现有体制下很多时候也无法收集到有效的信息。听证会作为国家与社会之间的沟通渠道，其合法化效能无法和议会质询相提并论，其独立性和公正性也无法达到司法审判的水准。因此，听证会只能作为行政行为合法化的辅助机制，而不能指望其有更大作为，而且我国的听证制度也亟需完善，听证主体的多元化、听证程序的透明化以及听证结果的法律约束力都是这方面的改革方向。
（五）法律依据不明确
社会稳定风险评估能否科学有效，其中一个重要的方面在于能否做到合法评估。合法性评估的目的就是评价和确定地方政府行为是否遵守了法律和法律程序。但是从目前的情况来看，一方面，我国还缺乏相关涉及公民重大利益的行政程序法律，这与我国尚未制定行政程序法有关。另一方面，合法性评估要求政府机关应该依法办事，这是毋庸置疑的。问题在于，合法性评估应以法律的正当权威为前提，也即只有人们相信法律是公正和有效的，社会稳定风险才能通过合法手段予以减少。但目前法治建设仍然任重道远，一些关键性的制度需要建立。正是由于正当而可操作的法律规范没有建立起来，民众在很多情况下并不愿意诉诸法律渠道，而是采取闹事、围观等法律之外的手段来维护他们的权益。“闹”就是吁求舆论支持，形成政治压力，促使政府解决问题。但这是政治手段，而非法律手段。
（六）评估程序不完善
基于统一行政程序法的欠缺和重大行政决策形式的多样性，实践中绝大多数重大决策的做出并无统一的法定的程序规范。各地基于维稳、控权等要求开展的社会稳定风险评估，主要体现为一种裁量程序。但由于社会稳定风险的扩散性和后果的无法估量，在欠缺正当程序的价值理性予以支撑的前提下，社会稳定风险评估作为一种裁量程序无法承担起其应有的功能期待。
二、建立健全重大社会事项稳定风险评估长效机制的对策建议
（一）提高思想认识，做好评估工作
全面预测风险可能，减少影响社会稳定风险因素是关键。只有全面、准确地掌握各类风险因素，才能进行科学的分析评估，采取及时有效的防范处置措施，这就要求各有关部门单位必须高度重视维稳情报信息工作。首先，要全面掌握人民群众对即将制订出台的重要社会决策和政策措施的反映，也就是加强社情民意类信息的搜集工作。其次，应当借助有关职能部门拥有的信息渠道和途径，加强内幕性、预警性情报的搜集工作，掌握潜在的不安全、不稳定因素。特别是要在掌控重点复杂敏感领域的动向上下功夫，密切关注本地区重点目标、领域以及利益诉求群体性动向，不断提高深层次社情发现和掌握能力，从而赢得应对重大突发事件的预测能力，增强处置措施的针对性，掌握维稳工作的主动权。
（二）完善评估主体的设置，建立多方参与的评估机制
从我省或我市的实际出发，笔者建议由省或市人民代表大会或者其常务委员会的组成人员来主导并由相关当事人参与来评估社会稳定风险，同时还可邀请相关方面的专家、学者、媒体参与进来。同时，要根据我省或我市的实际情况，制定好社会稳定风险《评估办法》、《实施细则》、《工作制度》和《操作流程图》，用完善的机制保障风险评估工作的有效开展。
（三）加快立法进程，完善评估内容
首先，提升风险评估程序的法律地位。将社会稳定风险评估从“必经程序”提升为“法定程序”。作为一种必经程序，重大决策社会稳定风险评估仅仅是决策主体决策权限范围内的一种裁量程序，无法经由行政复议和诉讼接受完整的合法性检测。要提升社会稳定风险评估的制度理性，必须将社会稳定风险评估上升为一种法定程序。
其次，明确社会稳定风险评估的范围。尽管重大决策主要依据决策对当事人的影响范围和程度来确定，对其内涵难以做出精确界定。但目前实践中普遍采取的“定义 + 列举 + 排除 + 清单”的立法体例，已能相对准确地勾勒出重大决策的范围。唯有将其范围法定化，方能排除行政部门的选择性适用，增强社会稳定风险评估的适用效力。
再次，科学区分重大决策的风险类型，构建多元、复合的评估机制。对重大决策所涉及的风险内容进行分类，对于不同类型的风险，采取不同性质的评估机制：如子风险主要体现为技术性风险，那么应当以科学专家为主，通过理论假设、科学实验等方式来进行风险预测和分析；如果子风险主要体现为社会性风险，则应以社会管理和利益相关人为主，通过公平、开放的信息披露与意见交换程序进行。
最后，评估结果的公开和可审查性。除了法定的免于公开的事项外，评估的内容、程序、结果都应当一律公开。对于决策者的风险评估报告，由于不存在免于审查的法定理由，无论它是作为后续风险决策的基础，还是单独作为一个风险报告而存在，只要它对利益相关者的合法权益产生影响，就应接受行政复议或行政诉讼的审查。复议机关和法院可以从实体和程序两个方面 对社会稳定风险评估深入审查。
（四）完善评估程序，创新评估方法
尽管民意调查与听证程序对于社会稳定风险的防范会起到一定的作用，但由于民意调查与听证程序只是局限于对风险现实性一面的考察，因此，民意调查与听证程序不能作为社会稳定风险评估的唯一程序。在网络时代，很多社会稳定风险，是通过网络被放大的，放大后的风险又加强了社会公众对于政府不公正性的认知，进而引发严重的暴力抗法事件与群体性事件，所以，在原有民意调查与听证程序之外还应增加另外一种程序------网络舆论评估，通过这种程序将涉及公民重大利益的行政决定在网上予以公布，并给予一定的期限，开放出网民可以自由发表意见的论坛，让网民充分挖掘行政决定的不合理之处，形成一种强大的舆论批判力量，促使评估主体吸收网络民意，并尽快对原有行政决定做出合理修正。网络舆论评估实际上提供了一个释放范围广泛的不确定风险的突破口。风险认知在经过公众的讨论之后，会达到一个“固有值”，通过网络舆论评估，行政决定的最终实际执行将不至于引起社会舆论与当事人的过激反应。
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参考文献：
[1] 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].人民出版社，2013年11月.
[2] 杨雄.城市重大事项社会稳定风险评估的制度建构[J].上海城市管理，2010，（1）.
（责任编辑：赵蕾）
