PPP化解地方政府债务风险的模式研究

  • 投稿曹哲
  • 更新时间2017-11-04
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一、引言

联合国发展计划署在1998 年对PPP进行定义:PPP模式是指政府、营利性企业和非营利性组织基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。通过这种合作形式,合作各方可以达到比预期单独行动更有利的结果。合作各方参与某个项目时,政府并不是把项目的责任全部转移给私营部门,而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。而在加快推进城镇化发展的进程中,我国大部分地方政府均面临着融资困难的问题,而PPP模式为该问题的解决提供了有效路径。城镇化建设的巨大资金需求与地方政府不断扩大的债务规模所形成的矛盾日益显著,因此地方政府需要寻求新的融资和发展模式来应对这个问题。自中共十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施的投资和运营”这一核心理念以来,PPP模式受到越来越多的关注。该模式被认为具有化解地方政府债务风险以及提高公共产品和服务的提供效率的作用,因此受到各级政府的欢迎,各地纷纷推出PPP试点项目

二、PPP模式化解地方政府债务风险的动因和优势(一)运用PPP模式化解地方政府债务风险的动因1.地方政府的债务规模及债务风险不断增加基础设施建设以及公共服务的提供往往需要较多的资金,地方政府不得不举借大量的债务来满足对基础设施和公共服务的需求,结果导致地方政府的债务规模不断增大。国家审计署发布的《全国政府性债务审计结果》显示:至2013 年底,我国各级政府负有直接偿还责任的债务为108859.17亿元,负有担保责任的债务为26655.77亿元,可能承担一定救助责任的债务43393.72 亿元,从总量上看我国地方政府的债务已经达到了较为庞大的规模。在这一时期,地方政府筹集资金的一个重要途径是通过融资平台公司来举债,该方法虽然可以筹集到资金,但是难以划清政府和企业各自应该承担的债务责任,导致地方政府承担的债务风险增加。因此,地方政府应该寻求新的融资和发展模式以控制债务规模、化解债务风险。2.国务院发文治理地方政府债务

国务院办公厅于2014年10月发布《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》,对如何规范地方政府融资行为、如何控制地方政府举债规模、如何防范地方政府债务风险等问题做出了说明。该文件规定对地方政府的债务规模实行限额管理,地方政府举债不得突破批准的限额,并且政府债务只能通过政府及其部门举借,不得通过企事业单位等举借。该文件划清了融资时企业和政府的责任界限,也为地方政府采用PPP模式进行融资提供了契机。(二)运用PPP模式化解地方政府债务风险的优势1.减轻地方政府财政压力,降低债务风险PPP模式具有减轻地方政府财政压力,降低债务风险的优势。绝大多数的公共基础设施建设以及公共服务提供项目具有融资需求大、建设周期长的特点。项目建设初期的投资需求大,但收益很少,初期的投资和回报不相匹配,从项目建设到项目运营这段较长的时间里,政府还需要支付融资的利息成本。如果公共基础设施建设和公共服务的提供仅仅依靠政府融资,那么政府必须大量举债,并且在面临还债压力时可能借旧债还新债,增加债务风险。与传统模式相比,在政府付费模式下,政府节约了从项目建设到项目运营这段时间的融资利息;在使用者付费模式下,政府基本不需要承担支出,即使使用者付费不能完全覆盖项目成本,政府也能通过分期支付而不是一次性付款的方式来对项目进行补贴,从而减轻地方政府的债务压力、降低债务风险。2.规范政府的行为PPP模式对于规范政府行为有重要的作用。在没有发债权力的情况下,我国地方政府采用多种较为隐蔽的方式贷款融资,导致融资平台举债过多、政府隐性负债增多。引入PPP模式将明确的界定政府和市场的边界,有助于规范政府的行为,更大程度的释放市场活力。三、PPP化解地方政府债务风险的模式研究(一)各模式化解风险的机制分析1.中央政府的财政支持图1中央政府对PPP项目的支持自中共十八届三中全会提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”之后,中央各部委已经出台一系列文件鼓励、推广政府和PPP 模式。在实践中,中央政府一方面通过提供财政补助和奖励来支持PPP项目的发展,减轻地方政府的融资压力。另外一方面,中央政府还设立PPP 引导基金,为PPP 项目解决部分融资问题。2015年9月30日,财政部发布消息称已联合包括中国建设银行在内的国内十大金融机构共同发起设立中国政府和社会资本合作(PPP)融资支持基金,总规模为1800 亿元,以此来重点支持公共服务领域PPP项目的发展。由于中央政府的参与可以提高PPP项目的信用资质,因此可以吸引其他资本积极参与到PPP项目中来,提高项目融资的可获得性。

2.地方政府及金融机构设立PPP基金各地方政府积极设立PPP 基金。2015 年10 月19日,新疆维吾尔自治区人民政府与招商银行、浦发银行签署自治区PPP政府引导基金成立协议,该基金首期规模为1000亿元。四川省财政厅于2015年12月与社会资本共同发起设立PPP 投资引导基金,规模为100 亿元。2016年3月,黑龙江省财政厅发起设立PPP融资支持基金,以填补PPP项目的资金缺口,基金规模为1340 亿元。在这之前,江苏省、河南省、山东省等省份也接连设立PPP基金。从基金的资金层面上划分,PPP基金可划分为政府主导、金融机构主导和社会企业主导三种模式,具体如下:

(1)政府主导的PPP基金在该种模式下,省级政府与金融机构发起成立省级母基金,母基金与地方政府、金融机构共同成立子基金,基金的投资对象为当地的各类PPP 项目。在这一模式下,由于政府的信用程度高,从而可以吸引更多金融机构的参与,解决项目的融资问题。图2政府主导的PPP基金(2)金融机构主导的PPP基金(见图3)在该种模式下,金融机构同地方政府一起成立专项资管计划,接着资管计划再与承建公司共同出资设立PPP基金,该基金专门投资于特定的基建工程。在该模式下,承建公司不仅负责项目的建设和运营,也承担了基金的主要风险。该模式的优点是可以专注于地方项目,简化项目的申报程序,降低项目运行的门槛。

(3)社会企业主导的PPP基金(见图4)该类PPP基金由企业作为主要的发起人,政府不参与投资,企业承担主要的风险和责任。相比另外两种模式,在该模式下,虽然企业要承担更大的风险,但项目运图4社会企业主导的PPP基金3.社会资本的积极参与在PPP 模式下,社会资本是重要的投资者,它们挑选项目,并与政府协商合作及招投标等条件,承担PPP项目的主要风险。他们可以直接和政府签订合作协议,成立项目公司,也可以设立PPP基金并投资于项目公司,参与并负责PPP项目的运作。金融机构可以作为社会资本直接对PPP项目进行投资,也可以作为资金的提供者为其他社会资本方和项目公司提供资金。图5 社会资本参与PPP项目(二)各模式优劣势比较1.中央政府的财政支持该模式具有资金规模大且灵活性强等特点,具体可以表述如下:①中央财政资金可以广泛的应用于各类PPP项目,资金利用的灵活性较高。②该模式的构建相对简单,通常不需要政府内部有具备专业金融知识的从业人员,能比较容易的开展PPP项目。③在该模式下,项目投资所需的前期准备时间较短。

同时,该模式具有如下局限:①在该模式下,资金使用所涉及的诸如申请、批准等类似的中间环节过多,资金的使用容易出现错配的问题,导致资金利用的效率降低。②要求较高的政府投资比例,政府投资额一般占项目总投资额的2%-5%。③企业无法自行规避股权转让所得税,缺乏相应的避税政策可能会增加财务成本。2.地方政府及金融机构设立PPP基金该模式具有资金来源广泛、融资成本较低以及政府投资额较少等特点,具体可以表述如下:①PPP基金的来源较为广泛,能够为PPP项目提供充足的资金支持。②政府投资比例较低,政府的投资额占项目总投资额的百分比小于1%,从而降低地方政府的融资压力及债务风险。③通过PPP基金可以规避大部分股权转让所得税。④由于采用金融结构化的模式,所以相对来说项目融资成本较低。

同时,该模式具有如下局限:①资金规模较大且在使用过程中透明度较低,导致出现大量债务资金错配等资金使用效率低下的问题。②由于地方政府官员存在着较大的晋升压力,因此可能会为了扩大基础设施建设规模、推行PPP 项目而采用明股实债的方式吸引金融机构参与设立PPP基金,导致无法充分发挥PPP基金及PPP项目的优势。③PPP基金投资模式的构建难度较大,需要政府内部尤其是财政系统有懂得金融知识的专业人员。④在该模式下,项目投资所需的前期准备时间较长。

3.社会资本的参与该模式具有资金来源多元、可持续以及利用效率较高的特点,具体可以表述如下:①社会资本的参与可以为PPP项目提供多元、可持续的资金来源,有利于充分利用社会资源,拓展企业的发展空间,促进经济发展和经济结构转型升级。②社会资本的积极参与有利于将其良好的项目管理能力和技术创新能力应用于公共服务领域,有利于提高项目资金的利用效率以及公共服务的质量。同时,该模式具有如下局限:①在我国,PPP 项目的发展仍处于起步阶段,融资市场还无法提供完全满足PPP项目融资需求的融资环境。②在参与PPP项目的不同社会资本类型中,国有资本占据主导地位,民间资本的比例有待提升。③PPP项目需要较大规模的资金,项目持续的时间较长,社会资本难以独自提供充足的项目资金。(三)各模式的适用范围分析

1.中央政府的财政支持中央政府的财政支持资金往往被投向具有公益性质的大型基础设施项目。由于公益性的大型基础设施项目具有规模大、投资多、资金回收周期长的特点,地方政府和大多数社会资本不具备充足的财力以支持项目的持续、顺利运行,而中央政府的财政支持可以为项目提供稳定、持续的资金来源。另外一方面,中央政府设立各类投资引导基金,积极引导社会资本和金融资金等投入经济社会发展的关键领域和薄弱环节,可以充分发挥中央政府的导向作用。表1各模式优劣势比较2.地方政府及金融机构设立PPP基金地方政府及金融机构设立的PPP 基金多投向诸如生态产业园区、能源类PPP项目。由于项目具有准公益性,运营该类项目有一定的盈利空间,同时项目的运行能够较为有效的减少发展过程中的资源和环境成本,提高资源配置效率和经济效益,促进地方经济的发展,因此也往往能够提高在任官员的政绩。同时,相对于大型基础设施项目而言,该类项目的投资需求较小,往往都在地方政府的可承受范围之内,因此地方政府倾向于将PPP基金投入该类PPP项目中。

3.社会资本的参与PPP 项目的顺利运行需要各类社会资本的积极参与,而社会资本在医疗、养老及生态旅游开发等服务类项目中的投资比例相比其他类型的PPP项目大。由于该类项目的投资规模相对较小,社会资本大多具备参与项目建设和运营的能力,另外,各类项目的资本回报周期较短,社会资本收回投资资金的不确定性较小,因此社会资本参与的积极性较高。另一方面,由于社会资本的参与有利于提高服务的质量和资金的利用效率,因此政府也会对参与该类PPP项目的企业给予一定的支持,例如采取相应的税收优惠措施、降低企业的用地成本等等,从而保证社会资本投资的积极性。

三、总结与建议本文研究了PPP 模式化解地方政府债务风险的必要性和优势,从中央政府财政支持、地方政府及金融机构设立PPP 基金和社会资本积极参与三个方面对其化解地方政府债务风险的模式及优劣势进行分析,简要分析了各模式所适用的不同范围,并从以下三个方面提出关于模式改进的有效建议。第一,简化资金使用申请、核准、发放等步骤所涉及的中间环节。在将中央政府财政拨款、PPP基金等资金用于不同的PPP项目时,往往需要经过申请、核准、批准这一系列的流程,若中间环节过多可能会影响工作效率并导致资金使用效率下降的问题,因此在使用资金的过程中应该尽可能的精简申请、批准等中间环节,降低资金使用成本,提高工作效率。

第二,坚决贯彻落实有关地方债务资金的政策跟踪审计工作。鉴于地方债务资金规模较大且在使用过程中透明度较低,导致出现大量债务资金错配和效率低下的问题,所以需要审计部门针对每一笔债务资金进行定期逐笔的审计监督工作。

第三,提供满足PPP项目融资需求的融资环境。在我国,PPP模式的发展仍处于起步阶段,融资市场还无法提供满足PPP项目融资需求的融资环境。政府和社会资本之间存在着诸如利益分配和风险分担机制不明确、项目管理权责分配不清晰等类似的问题,目前尚没有系统的法律规范对PPP项目的具体实施进行详细的规范,因此要实现推动PPP 项目进一步发展并发挥其化解地方政府债务风险的作用,需要注意进一步优化PPP项目的融资环境。