食品安全监管模式改革研究——以信息不对称监管失灵为视角

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  • 更新时间2018-11-29
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  摘要:政府对食品市场监管的目的在于矫正市场失灵,降低食品安全风险,维护消费者的合法权益。监管机构与被监管企业间的信息不对称导致了政府监管能力的局限。原有的传统命令控制型监管模式存在着弊端,即单向性、垄断性及对抗性,引发了食品安全监管的失灵。探索一种激励性监管模式势在必行,这种模式以利益诱导和民主柔性的方式激发被监管企业将所掌握的信息优势用于实现社会公共利益目标,与传统命令控制型监管模式互补,最终可以提高食品安全监管的有效性。其具体措施是:以行政指导作为利益诱导的指引,以行政合同作为具体实施手段,以行政奖励作为激励的回应,辅以高额处罚作为激励监管的保障。


  关键词:食品安全管理;监管模式;信息不对称;激励性监管;


  作者简介:宋慧宇(1978-),女,吉林长春人,法学博士,研究人员,助理研究员,从事行政法学研究。


  市场机制在中国的确立和发展带来经济繁荣和社会进步的同时,市场失灵的消极影响也不可避免地如影随形。近几年,食品安全事件不断挑战着公众的底线,更加暴露出隐藏在背后的政府监管的滞后与缺失。在众多要求加强食品安全监管的呼声中,我们有必要反思,在矫正市场失灵、维护公共利益的宏观目标下,微观领域政府本身监管能力的不足以及传统食品安全命令———控制型监管模式的缺陷已经严重地阻碍了食品安全监管的有效性,回应社会需求、打破传统思维去探索和建立新型的以激励为基础的非强制性食品安全监管模式作为实践的指引,将是提高食品安全监管水平的有益尝试。


  一、信息不对称下食品安全监管能力的局限


  “在政府职能既定的条件下,政府对其职责履行的好坏,在很大程度上取决于政府自身的行政能力。”[1]食品安全监管是政府为实现保障公众生命健康、维护食品市场正常秩序的公共利益目标而对市场主体各种活动进行干预的行为。但是,政府能否实现或者在多大程度上实现监管目标是受自身能力限制的。特别是像中国这样“欠发达国家,为了促使经济主体行为更为有效发挥,积极的政府需要强化市场制度的作用,同时,也需要一个积极的政府,在市场信号不能有效引导经济主体按照要求行动的情况下,来创建一种合适的非市场制度以支持经济的发展。欠发达国家中的政府作用是以这些政府有能力采取正确的经济行动而避免错误做法的假设为前提的”[2]。实际上政府并非全知全能,信息不对称的约束限制了监管机构控制食品市场安全的能力。


  (一)信息的不对称性:监管机构与被监管企业间的客观存在


  一般来说,监管的效率在很大程度上取决于事前掌握信息的数量和质量。传统监管理论假定监管机构与被监管企业在实施监管过程中拥有相同的信息,监管机构可以按照社会最优目标,制定监管政策及实施监管行为。事实上“不完善的信息和不完全的市场问题作为市场失灵的一个来源在公共部门里是普遍存在的”[3]79。


  食品安全监管领域更是如此,监管机构为了实行有效监管,必须尽可能地了解或收集食品生产经营企业的私有经营信息,找出破坏市场良性有序运行的因素,以便采取相应的措施加以预防或制止。但是,食品生产经营企业相对于监管机构具有明显的信息优势,包括生产资料来源、食品添加剂、生产技术、数据资料以及针对生产安全的投入成本和努力程度等,特别是现代风险社会的到来、科学技术革命的兴起,很多化学品或基因工程所带来的危险的不确定性和极速变化性更是给监管机构信息的收集和鉴别增加了难度。当然,监管机构要想获取信息可以利用政府内部的顾问、食品行业的专家或者相关领域的学者等,但这些来自食品生产经营企业外部的一般性意见通常是隔靴搔痒,关于食品安全危险性信息最好的、最有价值的核心信息来源只能是生产经营企业,毕竟生产和销售流程归他们所有。这种食品安全信息不对称的客观存在带来的问题就是监管机构不可能绝对地、全面地依赖生产经营企业所提供的信息特别是对食品安全不利的信息来实施监管。因为,监管机构不能指望自利的拥有信息优势的市场主体自愿、全面、公正地公开食品安全相关信息。


  (二)隐瞒信息的动机:市场经济自利性与政府监管公共利益目标的冲突


  理想情况下,监管机构以公共利益最大化为目标,为了缓解食品市场失灵、维护公众生命健康而实施监管;与此相对,食品生产经营企业作为市场主体,在追求利润最大化的动机下,往往因追逐私利而罔顾社会责任。


  市场经济社会,食品生产经营企业不再是国家计划体制内任由摆布的“肢体”,而是具有自由意识、自主权利的独立个体,市场的竞争迫使他们提高效率、追逐利润,当所求利润成为最主要的关注点时,安全便成为主要任务之外的次要甚至是不必要的事了,如企业用淀粉、蔗糖等价格低廉的食品原料全部或部分替代乳粉以降低成本,在奶粉中添加三聚氰胺以提高牛奶中的蛋白质含量,企业给每头猪注射5毫升含有大量沙汀胺醇的“药剂”,一天之内便可获得十几万元的“纯利”等,当被监管企业可以通过对生产信息的垄断获得额外收益时,就会倾向于减少食品安全投入以降低成本,并向监管机构隐瞒信息以获得高额利润。当然,市场机制本身对食品生产经营企业存在一定的约束力,产品生产者尤其是名牌企业的食品安全受到市场机制或私人秩序的约束,如食品安全涉及企业的声誉、对手的竞争、私人的诉讼等,因此,绝大多数产品和服务能够满足有效的安全水平,因为不能满足基本安全水平的供应商将可能退出市场,而能够提供更安全食品的企业会受到顾客的青睐。但是,当市场自身的矫正机制不健全时则又另当别论,当前中国不完善的市场经济使得“相应产权没有清晰界定,没有良好的市场信誉机制和市场补偿机制的社会中,无法调动食品生产者和经营者的经济性和主动性”去进行自我约束,而且,在缺乏健全的市场信息传导机制的状态下,“有些食品提供者的违法行为不易被发现或被发现的概率很低,就促使他们进行投机、短期行为,市场信誉和信用机制不能发挥市场‘无形之手’的淘汰机制”[4]。在监管机构与被监管企业行为目标的冲突以及市场约束力疲软的情况下,政府有效地介入和监管就更加凸显其重要性。


  (三)政府监管的失灵:委托代理关系下政府食品安全监管的难题


  食品生产经营企业拥有信息优势并在自利动机的驱使下有做出违背公共利益行为的可能性,委托—代理关系模型更有助于说明信息不对称下监管机构在矫正市场失灵时的力不从心。


  在食品安全监管中,监管机构是委托人代表公众利益对企业进行监管,被监管企业视为代理人。这种委托关系可以说是一种无奈的选择,“所有者总是想诱导代理者按照自己的利益采取行动,……由于所有者不能详细了解企业情况,……只能把决策权让给代理者”[5],此时监管机构(委托人)就面临着一个监督问题。由于监管机构(委托人)无法完全掌握食品生产经营企业生产的全部信息,在不被发现的前提下,被监管企业(代理人)就有可能违背委托人的意志,任意采取影响产品质量和安全成本的行动,从而造成产品生产的低质量和低效率。而且,隐瞒信息的企业由于偷工减料、掺杂使假降低生产成本而获得更多利润,正常投入安全生产特别是信誉良好的企业却因成本增加而在市场竞争中处于劣势而减少利润,此时,如果监管机构无法及时有效地对披露信息的企业予以奖赏或对隐瞒信息的企业予以惩罚,长此以往,“当任何一家企业都不能因披露信息获得好处时,在个体利益与集体利益之间就不会产生矛盾,这样沉默就占据了上风”[6],就会有越来越多的企业效仿以期获取信息租金,最终造成整个食品行业产品安全越来越差。此时,如何打破沉默甚至激励食品生产企业积极配合就成为监管机构的一个难题。


  二、传统命令控制型食品安全监管模式的反思


  “当今政府失效的一个主要原因在于其方法不当而非其目的不当。”[7]41因信息不对称产生的政府监管能力的局限,更加需要监管机构探索行政管理理念与方法的创新。而现实情况是,脱胎于全能政府与计划经济之上的传统命令控制型监管模式在很长一段时间及在很大程度上影响着食品安全监管机构的行为方式,这种监管模式以强制命令为主要特征,由“监管机构设定一个或多个严格的标准,然后通过许可或同意的形式强加于被监管者身上,具有不可变通性,任何没有获得许可或者不符合具体标准的企业或个人都将承担相应的法律责任”[8],虽然这在一定程度上能够起到监管效果,但却因高昂的信息获取成本、行政色彩浓厚的监管风格、对立冲突的行为意愿脱离了经济和社会发展的需求,阻碍了食品安全监管的有效性。


  (一)单向性:监管成本的增加


  “克服市场失灵的国家干涉主义的基本原理建立在两个前提之上:第一,政府的目标是获取经济效率,包括增长;第二,没有信息成本、管理障碍或其他的执行障碍。”[9]任何政府监管行为都不可能只有收益而无需支付成本,即使是旨在提高食品安全的政府监管也不应该忽略或不顾社会承受能力而设置成本高昂的监管政策。命令控制型食品安全监管模式盲目地相信通过监管机构单向度地制定标准、设定许可、监督检查、实施处罚就能够达到监管目标,而实际上监管机构为此必须在专业性很强的食品行业投入巨大的人力、财力、物力来搜集信息、征求意见、协调实施、调查处罚等,这不仅大大增加了监管成本,造成监管机构膨胀,结果也只能使食品达到一个最低的安全标准,况且受监管部门自身能力局限以及利益集团的影响,这种标准是否科学、合理也存在着疑问,(1)而且这种“一刀切”的僵化模式完全忽视了不同食品生产经营企业在生产质量和安全技术等方面的不同情况,阻碍了食品企业以新的技术、方式或手段达到更高的标准的努力,反而在实质上降低了社会和公众的整体福利。


  (二)垄断性:监管机构内部的低效率


  首先,食品安全监管作为公共服务由政府单一供给的模式使得政府具有垄断地位,公众并没有选择的余地,由于缺乏竞争压力即没有来自于市场和消费者反馈的指标,“监管主体在可以选择维持现状而不会失去其原有地位的情况下,必然缺乏创新的动力,致使监管方式的供给与社会需求之间失去平衡”[10];其次,市场活动是“与生产或经营一种维持其收入的活动的成本相联系的”,而维持政府监管活动的“收入来自非价格来源———税收、捐赠或其他提供给政府或政府之外其他非市场机构的非价格收入来源”[11],这种成本与收益间的分离使得监管机构的行为大多有不计成本的倾向,特别是涉及食品安全风险采取的应急但却草率的解决方案,导致社会资源的浪费,如在食品安全事故发生后未经理性科学的成本收益分析仓促出台一些标准和政策;最后,面对政府强制性监管单方、纵向、封闭的权力结构,处于弱势地位的社会和公众缺乏自下而上形成限制和制约政府监管权力的力量,况且“社会采取对抗‘政府失灵’的‘集体行动’困难重重,这就导致了低效率的政府政策和行为持续存在的局面”[12]。


  (三)对抗性:缺乏民主产生的效率损耗


  命令控制型监管模式片面强调监管手段的强制性,而“过分强调政府强制公民履行其义务是危险的,它意味着政府对人民存在敌意,并不切实际地夸大了政府职权范围”[13],“其结果必然是,一方面行政行为的预期目标无法达成,另一方面还会促使大面积的法律规避现象产生。在强制被过多过滥使用的场合,对强制的规避所证明的不是行政相对方对强制的无知和非理性,而恰恰证明他们的理性和实现自我利益最大化之人性基础的顽强有力”[14],亦即“采取强制行政行为固然必要亦效率明显,但由于其主观决断性强、方式较简单粗暴,如使之变成唯一的管理手段,必然造成行政摩擦与冲突的加剧,且容易助长行政武断专横”[15]。置被监管企业于被动接受命令控制的地位必将在监管机构与被监管企业间造成矛盾和对立,导致被监管企业的抵触和对抗,无形中增加了监管行为的难度和成本,这种因监管措施可能引起的消极反应在很多情况下并不能充分被预测,如2012年辽宁省自沈阳蔓延到其他各市的大量商铺关门歇业以规避谣传中的打假重罚事件[16]足以给我们敲响警钟。而且,自计划经济以来长久地强调监管机构单一主体作用和手段强制性而忽略被监管企业的积极性与主动性将会导致相对方自主决定能力降低,社会自主管理能力愈加薄弱。


  三、食品安全激励性监管模式的探索


  当下食品安全问题正是我们考虑食品安全监管政策的出发点,信息不对称导致的政府监管能力的局限以及传统监管模式的滞后引发了食品安全监管的失败,地方政府往往花费很高的成本却收效甚微,迫切需要探索和更新食品安全监管模式,以求提高食品安全监管的有效性。(2)与此相适应,旨在降低监管成本、提高监管实效的激励性监管模式以利益诱导和民主柔性的方式促使被监管企业的生产安全和产品质量处于可能达到的最高水平,以弥补传统食品安全命令控制型监管模式之不足。


  (一)激励相容:以利益诱导实现行为目标的统一


  在市场经济日趋完善的社会环境中,很多政府开始借鉴市场机制并将其引入公共管理中以克服传统监管模式的弊端。市场式政府提倡者认为,“私人部门的管理方法几乎可以说是与生俱来地优越于传统的公共部门的管理方法”,“政府干预的手段越接近于市场模式,那么就越有可能得到更好的结果。正因为如此,政府部门所使用的传统的命令式干预机制便常常被描述为一种无效率的‘工具’。相反,更多的以市场为基础的机制如合同、激励、税收支出等就成了更可取的手段”[]。食品及其生产过程中的生物学特性决定了食品行业是一个专业性、技术性很强的领域,被监管企业的信息优势会更加明显。近几年,食品安全事故表明,除去少量由于人类知识和技术的局限所致,大部分都是源于企业为追求高额利润而刻意在食品中添加或替代不为公众熟悉及不在监管机构检测范围内的有害化学物质,甚至有些已成为行业的“潜规则”。激励性监管模式应用于食品安全领域就是给被监管企业指明大致的行为方向,利用市场


  机制利益诱导作为驱动,激励被监管企业正确利用自身的信息优势,选择监管机构所期望的行为,“使‘经济人’追求个人利益的行为恰好与集体实现价值最大化的目标相吻合,这种制度安排就是所谓的‘激励相容’”[18]。


  第一,激励性监管模式可以打破监管机构与被监管企业间的信息不对称,实现监管成本的降低。面对食品生产经营企业的信息优势,足够的激励可以排除集体行动的难题,这种激励包括正向激励与负向激励,监管机构可以选择利用被监管企业的获利动机设置利益诱因,正面促使企业因“有利可图”而主动说“真话”,如给予税收优惠、优先审批、财政补贴、金融扶持等,这样可以减少监管机构单方面搜寻信息产生的不确定成本;相反,对坚持隐瞒信息实施不受欢迎行为的被监管企业课以“惩罚”,(1)如减少资助、不予免除义务、拒绝申请、公布名单、剥夺荣誉称号等。而且,“这种监管方式将决策的责任赋予拥有大多数风险信息和潜在控制方法的企业,因此,企业自律行为将比政府施加监管标准成本更低也更有效率。通过允许企业作出自己的决定,管理者和雇主更有可能认为自己组织的规则更合理,结果能够比政府强加的标准更好地得到遵守”[],从而减少监管决策的执行成本。


  第二,激励性监管模式能够提升食品安全水平,更好地实现监管目标。尽管不同的食品生产经营企业遵守同样的食品安全标准,但实际上不同企业的生产水平和产品质量不可能整齐划一,激励性监管模式由监管机构设计不同的激励方案,将激励程度与不同的安全标准或生产技术挂钩,允许食品生产经营企业结合自身实际自由选择,这样以食品安全最低标准为基础,鼓励和吸引行业或企业自愿提出或接受更高的标准,可以激发食品生产经营企业真正的潜能,实现食品安全水平的进一步提升。


  (二)行政民主:以非强制方式实现监管科学性与和谐性


  传统命令控制型监管模式强调监管机构与被监管企业间的不平等性,以高高在上的姿态运用监管权力迫使被监管企业接受命令与控制,完全忽视其主体地位与主动参与性。诚然,“全体社会成员是强制性地隶属于某个国家的,这一不容置疑的事实赋予国家(政府)一种强制力,而这种强制力是其他组织所不具备的。……但在民主社会里,政府在大多数情况下仍然依赖公民的自愿遵守”[345,47],强制并不能使人信服。现代市场经济不仅仅是高效经济,还是一种民主经济,市场经济条件下的行政管理体制,也应具备高效和民主的基本品格[7]39。激励性监管模式利用市场机制站在被监管企业的立场施以利益诱导,吸引被监管企业参与政府监管决策中,立足宽容、理解、信任,通过引导、协商、契约等方式实现双方的积极互动,以契合于现代行政法的民主精神,实现监管的科学性与和谐性。


  1.参与行政:实现监管决策的科学性


  在现代风险社会,监管机构针对食品安全的监管行为过程是极为复杂和难以预测的,信息不对称的局限性代表了监管机构并非万能,“官僚体制内的专家无法获得制定政策所需要的全部信息,甚至得不到正确的信息。因此,如果排除公众对重要决策的参与,将会造成政策上的失误”[17]68。食品安全激励性监管模式鼓励被监管企业参与监管过程,如食品行业参与安全标准的制定、食品安全合同的应用等,以被监管企业主动披露的信息来缓解因信息不对称产生的监管失灵,提高了监管决策的科学性;而且,受监管机构监管政策和行为影响的食品安全生产经营企业能够参与到监管过程中,在充分博弈的基础上形成监管决策并予以实施,保证了两者理性地进行战略选择,形成最佳的效益组合[20],也提高了监管的公正性。


  2.柔性手段:实现监管过程的和谐性


  当前政府的治理模式已经从管制型政府到监管型政府,治理理念也从全能、强制到有限、服务,监管机构与被监管企业间合作与和谐的状态代替传统监管模式下等级制和强制性。现代社会食品的生产与消费日渐多样化,涉及食品生产者、加工者、经营者、消费者以及与食品相关的各种社会组织等市场主体,多元利益主体要求一种开放、平衡、和谐、动态的监管模式。应当说,市场机制的逐渐完善催动了公民权利意识、主体意识的觉醒,也促进了公法私法化的趋势,食品安全激励性监管模式将更多的选择权和主动权交由被监管企业,通过柔性的激励和内在利益驱动体现了对市场主体地位的认可和尊重,从而激发其积极性,提高其归属感,展现合作与和谐状态,提高了监管行为的可接受性。


  四、食品安全激励性监管模式的制度化设计


  激励性监管模式在经济性监管中的应用主要是以放松监管为基础,但在食品安全等社会性监管领域应用的目的在于设计一种新型的监管制度,减少僵化的命令控制,更多地依赖市场激励和柔性方式来激发被监管企业将所掌握的信息优势用于实现社会公共利益目标,与传统的强制性监管互补,最终提高食品安全监管的有效性。具体措施包括:以行政指导作为利益诱导的指引,以行政合同作为具体实施手段,以行政奖励作为激励的回应,辅以高额处罚作为激励监管的保障。尽管激励性监管模式在理论上尚待完善,但在实践中已经有一些基层地方政府(如泉州、西安、苏州、吉林市等)在这方面尝试进行改革创新,可以给法学界提供解剖和分析的样本。


  (一)行政指导:食品安全激励性监管的信息指引


  行政指导是旨在引导行政相对人自愿采取一定的作为或者不作为,以实现行政管理目的的一种非强制性的行政行为[21]。行政指导作为激励性监管构成要素之一在整个食品


  安全监管过程中起到传递信息以供被监管企业进行利害判断和行为选择的依据。其作用主要可分为三个方面:第一,利益诱导。食品安全监管机构可以利用行政指导的方式向被监管企业传递有关激励机制的相关信息,例如,向食品生产企业推荐成本相对高昂但安全性更高的新型生产技术和标准,对主动接受监管机构指导或者达到更高食品安全标准要求的企业所提供的优惠政策、技术服务和市场信息等。一旦被监管企业选择同意或接受食品安全行政指导的内容就会潜移默化地增加食品安全程度而减少违法行为的概率。第二,技术指导。当今社会科学技术日新月异,食品生产企业更新技术需要付出相应的成本,利益权衡之下企业可能会选择维持现状。监管机构可以采取协商、建议和提倡等方式承诺对自愿选择更新安全生产技术的企业提供免费的专家指导和技术支持,以积极主动的方式促成食品安全生产的技术更新。(1)第三,道德劝导。监管机构以善意的提醒、规劝或引导的方式指出和纠正食品生产经营企业的一些疏忽、错误之处,代替直接施以处罚的强制行为,既制止了企业处于酝酿和萌芽状态的损害社会利益的行为,同时又将企业引至正确路径以增加社会整体福利。例如,吉林省桦甸市工商局向豆制品加工厂作坊的业主们宣传了商标在市场经营中的重要作用,并和业主们多次研究干豆腐商标图样及申请商标注册事宜。2006年11月桦树乡豆制品协会的“善林寺”商标注册证下发,即用“引导相对人注册合法商标”的非强制行为去替代“惩罚相对人无商标或商标违法”的强制性行为[22]。尽管行政指导的初衷是维护公共利益,但是否接受指导仍然要视被监管企业的意愿而定,监管机构不能采取任何强制措施迫使被监管企业服从或对不服从指导的企业施以行政处罚或变相惩罚。以上这些行政指导的应用使监管机构不再消极等待违法行为出现才事后采取强制措施,弥补了食品安全监管的漏洞,也能使食品生产经营企业得到实惠和好处,实现了防患于未然以及双赢的局面。


  (二)行政合同:食品安全激励性监管的实施手段


  “行政契约是将私法上的契约观念引入行政法中的产物,是市场经济理念向公共服务领域渗透的结果。”[23]监管机构可以与食品生产经营企业协商签订食品安全风险合同,“首先需要企业确定食品加工各个阶段的潜在危险,评估这些危害发生的风险,并要求公司确定解决食品安全危害的最佳方法”[19]697,或者由监管机构提出若干提高安全生产的标准或建议供食品安全监管企业选择;然后由双方在协商一致的基础上就食品生产和销售安全各项指标条款作出具体约定,明确双方权利义务;最后经由双方认可和签署的合同进入实施阶段。对于完成食品安全风险合同约定的企业,如安全生产技术达到更高标准、规定期限内食品安全没有瑕疵、企业主动避免了食品生产某些潜在风险等等,监管机构将兑现合同约定的正向激励;对于没有完成食品安全风险合同约定的企业,将按照合同约定课以负向激励。这种由监管机构与食品生产经营企业通过协商确定,并以相对人是否同意作为合同发生法律效力的条件的做法一方面能够最大限度地尊重相对人的意见,由食品生产经营企业根据自身的能力作出选择,可以吸引其共同参与完成公共行政目标,另一方面又能使食品安全达到比法律规定的僵化标准更加严格的高度,提高了监管所能达到的预期目标。


  (三)行政奖励:食品安全激励性监管的肯定评价


  市场经济条件下食品安全监管激励机制关键在于利益导向,通过监管机构的授益行为从根本上激发食品生产经营企业的趋利避害性,从而实施符合监管目标的行为。而这种对食品生产经营企业进行肯定性评价和回应可以通过行政奖励的授益性行政行为实现。(2)行政奖励的内容包括物质权益和精神权益,物质权益属于直接的经济刺激,包括奖金、减免税收、财政补贴、低息贷款、优先采购、优先立项、投资倾斜、技术开发资助、产品定价优惠、市场优先准入等;精神权益包括授予荣誉、提升信用等级、表彰性宣传等,这些精神奖励虽然不能带来直接的经济利益,但却能提升食品生产经营企业的声誉和品牌效应,使产品更广泛地获得市场和消费者的认可,是企业重要的无形资产,能够带来长远的经济收益,足以弥补企业对食品安全保障所追加的生产成本。行政奖励的实施过程主要分为提出奖励标准、实质审查批准、公布评议结果、公开授予奖励四个阶段。为了保证奖励的公平性和公正性,更好地保持监管机构的中立和权威的地位,减少监管俘获的可能性,可以将行政奖励的实质审查和评定权授权给社会中介组织(3)进行,并且在审查结束后需要公开接受社会公众的评议和监督。


  (四)高额处罚:食品安全激励性监管的必要保障


  高额行政处罚作为强制性监管方式并不是食品安全激励性监管模式的构成要素,但却是食品安全激励性监管模式的必要保障。因为激励性“监管方式仍需考虑到一套规定的管理流程并不必然能够保证企业有动力达到最佳社会效果的现实。与任何监管制度相同,如果缺乏动机去实行规划流程以实现社会福利,企业可能只是简单地走走过场或做做样子。因此,这种监管方式仍然需要政府强制执法存在,以确保企业执行必要的规划和完成所需计划”[19]726。就是说,高额处罚机制实质上是增加违法成本,当食品生产经营企业的违法行为被发现后所付出的代价很低,甚至远远低于因违法行为所带来的收益,就足以刺激企业铤而走险,那么激励机制所起到的作用就会受到很大的限制。尽管高额处罚作为必要的保障手段不可或缺,但也仅仅是作为激励性监管的补充和保障,绝不能以此否定激励性监管在当下食品安全监管中的优先地位。从两者的关系上看,“应首先强调以非强制性行政行为作为主要的行政行为方式,只有在非强制性行政行为失效的情况下,才能使用强制性行政行为”[24]。


  随着市场经济体制的逐步发展和完善,传统命令控制型监管模式早已不适应当下食品安全的现状,我们必须认真地剖析和面对食品安全监管主体自身的局限性以及既有落后制度的桎梏,积极探索市场机制充分发挥作用、消费者权益得到充分保护的新型监管模式。激励性监管模式在食品安全领域的应用正是对经济和社会发展的回应,将强制监管与非强制监管、过程监管与结果监管、硬性手段与软性手段多方结合,以求达到更好的监管效果。

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